Глава 14. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

§ 1. Понятие административного судопроизводства в арбитражном процессе

1. Общая характеристика

После принятия КАС в современных процессуально-правовых концепциях окончательно оформились и получили развитие понятия судебного административного процесса, административного судопроизводства.

Опираясь на эти разработки,

к административному судопроизводству в арбитражном процессе можно отнести форму осуществления правосудия, процессуальный порядок рассмотрения арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Один из участников таких дел - государственный орган, орган местного самоуправления, иной орган или должностное лицо (административный орган) - наделен властными полномочиями и использует эти полномочия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности по отношению к другому участнику - организации, индивидуальному предпринимателю с нарушением закона и прав этого участника.

Выделяются следующие признаки такого вида судопроизводства в арбитражном процессе:

- возникновение спора в связи с реализацией властных полномочий государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом по отношению к организации и (или) гражданину при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности;

- неравноправное положение участников (сторон) в этих правоотношениях: с одной стороны, государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо, наделенные властными полномочиями, с другой стороны - организация или гражданин без таких полномочий;

- охват дел не только из собственно административных правоотношений, но и из налоговых, таможенных, антимонопольных и прочих публичных правоотношений;

- осуществление судом не только полномочий по разрешению спора, но и функции контроля за законностью действий государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц;

- возможность применения арбитражным судом процессуальных норм административного судопроизводства, содержащихся в КАС, ГПК (ст. 3 АПК).

2. Компетенция арбитражных судов по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений

Подведомственность дел в названной сфере правоотношений определена в ст. 29 АПК и включает:

- дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам;

- дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам;

- дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

- дела об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

- дела о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

- другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. В качестве примера можно привести дело по заявлению Управления Росприроднадзора к предприятию о запрете производить в хозяйственной деятельности незаконный сброс сточных вод и об обязании обеспечить надлежащую эксплуатацию канализационной насосной станции.

Помимо субъектного состава (государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо, организация, предприниматель), для отнесения этих споров к компетенции арбитражных судов важен факт их связи с предпринимательской и иной экономической деятельностью. Понятие предпринимательской деятельности дано в ст. 2 ГК.

При решении вопроса о подведомственности того или иного дела, возникшего из административных или иных публичных правоотношений, арбитражному суду следует учитывать:

- заявителями по рассматриваемой категории споров могут быть организации, предприниматели, государственные органы, органы местного самоуправления, прокурор, уполномоченный по правам человека, уполномоченный по делам предпринимателей;

- согласно п. 4 ст. 27 АПК заявление по экономическому спору или иному делу, принятое арбитражным судом к своему производству с соблюдением правил подведомственности, должно быть рассмотрено им по существу, хотя бы в дальнейшем к делу привлечен гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, например физическое лицо - потерпевший в делах об административных правонарушениях ;

- спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде и в том случае, когда он был начат с участием гражданина-предпринимателя, а затем этот гражданин до окончания рассмотрения дела утратил этот статус ;

- дела об административных правонарушениях рассматривают, помимо судов, многочисленные органы исполнительной власти. Для отнесения дел об административных правонарушениях к подведомственности собственно арбитражных судов необходимо учитывать следующее:

- компетенция арбитражного суда по рассмотрению дел о привлечении к административной ответственности определена ст. 23.1 КоАП. В этой норме прямо названы составы правонарушений, закрепленных в статьях КоАП, рассмотрение которых при привлечении к административной ответственности организаций и предпринимателей, должностных лиц отнесено к компетенции арбитражных судов;

- по делам об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности в арбитражный суд критерии компетенции заключаются в том, что административное правонарушение, за которое применена ответственность, должно быть совершено юридическим лицом или предпринимателем при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности. В Обзоре судебной практики N 1, утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 24.12.2014, Верховный Суд РФ подчеркнул, что в арбитражный суд обжалуется постановление административного органа по административному правонарушению, совершенному юридическим лицом, предпринимателем в процессе осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности и связанному с осуществлением такой деятельности (несоблюдение законодательства, регулирующего отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности). Если указанными лицами нарушены нормы законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда, соответствующая жалоба юридического лица, предпринимателя подлежит рассмотрению в судах общей юрисдикции.

3. Общие особенности рассмотрения арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений

Общий порядок и особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, предусмотрены разд. I - III АПК. Для данной категории дел важно учитывать следующие отличительные требования:

1) в первой инстанции коллегиально рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов и другие дела в Суде по интеллектуальным правам; сложные дела по решению председателя судебного состава. Остальные категории дел рассматриваются судьей единолично (ст. 17 АПК). Арбитражные заседатели не могут участвовать при рассмотрении данной категории дел;

2) Верховному Суду РФ в рассматриваемой сфере подсудны дела, указанные в ч. ч. 4, 5 ст. 2 ФКЗ о Верховном Суде РФ. Суду по интеллектуальным правам подсудны дела по нормативным актам; разъяснениям, обладающим нормативными свойствами; по некоторым ненормативным актам (ст. 43.4 ФКЗ об арбитражных судах в РФ). Остальные дела административного судопроизводства подсудны арбитражным судам субъектов РФ;

3) заявление подается в арбитражный суд после соблюдения досудебного порядка, если он установлен федеральным законом. Например, при обращении инспекций ФНС России в арбитражный суд с заявлением о взыскании с организации, предпринимателя налоговых санкций, обязательных платежей, пени необходимо соблюдение досудебного порядка, который заключается в предложении (зафиксированном в решении о привлечении к налоговой ответственности, требовании или иным образом) добровольно уплатить сумму налоговой задолженности (ст. 104 НК). Условием для судебного оспаривания решения налогового органа является его предварительное обжалование в вышестоящий налоговый орган (ст. 138 НК). Несоблюдение указанной досудебной процедуры влечет последствия, предусмотренные ст. 149 АПК, т.е. оставление заявления без рассмотрения. При оценке соблюдения досудебного порядка следует принимать во внимание возможные недобросовестные действия, направленные на затягивание рассмотрения дела ;

4) в отличие от общих правил доказывания обязанность доказывания по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (обстоятельств применения властных полномочий или бездействия), возлагается на государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и должностных лиц. В силу ст. 65 АПК другое лицо, участвующее в деле, не освобождается от доказывания и должно доказать обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений;

5) арбитражный суд вправе по собственной инициативе истребовать доказательства от государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица; обязать их явкой в суд. При этом форма запроса определяется судом (определение, письмо и т.п.), а государственный орган не вправе требовать от суда соблюдения утвержденных им самим форм для получения тех или иных сведений ;

6) только некоторые дела, возникающие из административных и иных правоотношений, рассматриваются по правилам упрощенного производства (гл. 29 АПК);

7) в порядке приказного производства суд вправе рассмотреть требование о взыскании обязательных платежей и санкций на сумму не более 100 тыс. руб. (гл. 29.1 АПК);

8) при рассмотрении этой категории дел суд вправе вынести частное определение по выявленным в ходе рассмотрения тем или иным обстоятельствам (ст. 188.1 АПК);

9) в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе судопроизводства в арбитражных судах, арбитражные суды применяют норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действуют, исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права) (ч. 5 ст. 3 АПК). Применительно к рассматриваемой категории споров можно назвать соответствующие нормы ГПК, КАС.

4. Условия примирения сторон по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений

Одним из способов урегулирования спора является заключение мирового соглашения по правилам, установленным в гл. 15 АПК. По общему правилу соглашение не может быть утверждено арбитражным судом, если оно нарушает права и законные интересы других лиц и его положения противоречат закону.

Практика примирительных процедур арбитражных судов по делам данной категории нашла свое отражение в Постановлении Пленума ВАС РФ от 18.07.2014 N 50 (п. п. 26, 27).

Для рассматриваемой категории споров следует учитывать некоторую специфику.

Государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность.

По данным спорам результатами примирения сторон, которые могут содержаться в соглашении между ними, являются: признание обстоятельств дела, соглашение сторон по обстоятельствам дела; соглашение сторон, содержащее квалификацию сделки, совершенной лицом, участвующим в деле, или статуса и характера деятельности этого лица; частичный или полный отказ от требований, частичное или полное признание требований вследствие достижения сторонами соглашения в оценке обстоятельств в целом или в их отдельных частях.

В частности, предметом соглашения, заключаемого на основании ст. 70 АПК антимонопольным органом, могут быть в том числе обоснование размера доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, ограничения конкуренции, методики расчетов в целях определения суммы дохода, а также иные обстоятельства, подлежащие доказыванию при принятии решения арбитражным судом.

Само по себе заключение соглашения об их урегулировании, предусмотренного ст. 190 АПК, не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы других лиц.

Однако исходя из публично-правовой природы налоговых споров (таких как об оспаривании постановления налогового органа, о взыскании налога, пени, штрафа) предметом названного соглашения не может являться изменение налоговых последствий спорных действий и операций по сравнению с тем, как такие последствия определены законом. Например, предметом такого соглашения не могут являться вопросы о снижении применимой налоговой ставки, об изменении правил исчисления пеней, об освобождении налогоплательщика от уплаты налогов за определенные налоговые периоды или по определенным операциям.

Вместе с тем в соответствии с положениями ст. ст. 70, 190 АПК при рассмотрении налоговых споров допустимо заключение соглашений об их урегулировании. В соглашениях сторонами могут быть признаны обстоятельства, от которых зависит возникновение соответствующих налоговых последствий (например, признание налоговым органом не учтенных в ходе мероприятий налогового контроля сумм расходов и налоговых вычетов, влияющих на действительный размер налоговой обязанности, признание наличия смягчающих обстоятельств, приводящих к уменьшению размера налоговых санкций, и др.), содержащих правовую квалификацию деятельности лица, участвующего в деле, влекущую изменение размера его налоговой обязанности (например, признание экономически обоснованного и (или) документально подтвержденного размера произведенных расходов, нормальной величины потерь товаров, приемлемости используемых налогоплательщиком способов налоговой оптимизации его деятельности и др.). В таком случае в соглашении об урегулировании спора могут содержаться условия о скорректированном размере налоговой обязанности.

Заключаемое в соответствии со ст. 190 АПК соглашение об урегулировании налогового спора может охватывать вопросы, не относящиеся напрямую к предмету судебного разбирательства, например, имеющие отношение к предыдущим налоговым периодам, не охваченным оспариваемым в суде решением налогового органа.

Кроме того, поскольку положениями п. 3 ст. 46 и п. 1 ст. 47 НК установлен контроль суда за взысканием задолженности по налогам и сборам, а ст. 324 АПК предусматривает возможность предоставления судом отсрочки или рассрочки в ее взыскании, то с учетом необходимости соблюдения принципа равенства всех перед законом и судом вопрос об отсрочке или рассрочке уплаты соответствующих сумм налогов, пеней и штрафов также может быть решен при утверждении судом заключаемого в соответствии со ст. 190 АПК соглашения исходя из условий о порядке уплаты соответствующих сумм, указанных в данном соглашении.

Обращение к судебной практике реализации механизма примирительных процедур по данной категории споров позволяет увидеть непосредственно, каким образом стороны идут на взаимные уступки. Так, в одном из дел суд кассационной инстанции утвердил мировое соглашение, в котором заявитель признал факт совершения им административного правонарушения, а административный орган снизил наложенный на заявителя административный штраф ниже минимального размера.