Понятие, принципы и методы земельного права
Земельное право — это совокупность правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земли как природного ресурса, как условия и средства производства в целях организации ее рационального использования и охраны, улучшения и воспроизводства плодородия почв, охраны прав и законных интересов субъектов земельных отношений.
Земельное право — это комплексная отрасль права, поскольку отношения, складывающиеся по поводу земли, представляют собой комплекс имущественных, управленческих и, наконец, экологических отношений. В силу этого они регулируются нормами различных отраслей права: земельного, гражданского, административного, экологического. Более того, можно отметить, что земельное право по регулированию отношений, касающихся использования земель, является самостоятельной отраслью права, а охраны земель — подотраслью экологического права. Комплексный характер земельного права обусловливает наличие его норм во многих законах. В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ЗК РФ. В данном случае действует общее императивное положение, в соответствии с которым единственным критерием отнесения нормы к земельно-правовой является регулирование ею земельных отношений, а не наличие в акте той или иной отрасли законодательства.
Комплексный характер отрасли земельного права предопределяет сложность ее системы. В то же время, несмотря на комплексный характер земельного права, в его системе не выделяются подотрасли.
Сущность отрасли земельного права раскрывается в его принципах, характеризующих основные внутренние связи общественных отношений, регулируемых нормами этой отрасли пpaва. Под принципами земельного права понимаются выраженные в нормах права, регулирующих земельные отношения, нормативно-руководящие идеи, положения, которые определяют содержание отрасли земельного права, придают целостность и единство правовым нормам, объединенным по предмету и методу правового регулирования в земельное право.
Сущность отрасли земельного права определяют три группы принципов: общие правовые, закрепленные в Конституции РФ, отраслевые принципы отрасли земельного права и специфические принципы институтов земельного права, регулирующие общественные отношения, присущие тому или иному институту земельного права.
К общим (конституционным) принципам можно отнести:
- принцип многообразия форм собственности (ст. 9 Конституции РФ);
- гарантированности права частной собственности на землю (ст. 36 Конституции РФ);
- свободы владения, пользования и распоряжения землей, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36 Конституции РФ);
- верховенства федеральных законов при регулировании земельных отношений (ст. 36, 76, 90 Конституции РФ);
- ограничения прав граждан на землю только на основании федерального закона в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ);
- разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов при регулировании земельных отношений (ст. 72, 76 Конституции РФ).
Общие (конституционные) принципы земельного права являются основой становления отраслевых принципов земельного права.
В ЗК РФ формируются следующие отраслевые принципы (ст. 1):
1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
Конституция РФ (ст. 9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российского общества. Поэтому ЗК РФ и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса.
Для всех обладателей земли (собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов) данный принцип устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество. При этом нормы ГК РФ о недвижимом имуществе применяются только те, которые не противоречат ЗК РФ. Это правило касается и объекта права собственности, и иных вещных прав на землю.
2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде.
3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.
4. Участие граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и формах, которые установлены законодательством.
5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключение случаев, установленных федеральными законами.
В статье провозглашено общеизвестное положение гражданского права: «принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном случае земельный участок рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним (здания, строения, сооружения), является его принадлежностью.
6. Принцип сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы (защитные леса), земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.
Реализация принципа сохранения особо ценных земель и территорий обеспечивается не только ст. 27, 30, 31, 32, 79, 94, 101 ЗК РФ, но и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
7. Платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В ЗК РФ (ст. 65) устанавливаются следующие формы платы за землю: земельный налог и арендная плата. Земельный налог есть властное предписание государства. Арендная плата — предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка.
8. Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
9. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.
Разграничение государственной собственности на землю — необходимое условие земельного строя страны. В настоящее время названное разграничение определяется Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
10. Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.
11. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
При регулировании земельных отношений применяются специфические принципы институтов земельного права: принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.
В новом ЗК РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ содержится значительное количество бланкетных норм. Суть этого разграничения состоит в том, что гражданское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и земельных, а земельное законодательство — специальные нормы регулирования земельных отношений. Поэтому если есть специальная норма, содержащаяся в ЗК РФ или в каком-либо другом нормативном правовом акте, решающая какой-то вопрос земельного права, то общая норма гражданского законодательства не может применяться.
Отраслевые принципы земельного права не являются постоянными и претерпевают существенные изменения в соответствии с преобразованиями, происходящими в земельном строе России. В результате земельной реформы и обновления законодательства произошли существенные изменения в принципах земельного права. Принципы земельного права содержатся в декларации нормативно-правовых актов, в конкретных нормах земельного права и в текстуальном смысле действующего законодательства.
Земельное право как самостоятельная отрасль права имеет присущие ему методы правового регулирования земельных отношений. Под методом правового регулирования понимается совокупность приемов, средств и способов воздействия на участников земельных отношений. Теория права называет два метода правового регулирования: императивный и диспозитивный. Правовое регулирование на основе императивного метода осуществляется путем установления обязательных к исполнению предписаний и запретов, а диспозитивного — путем дозволения, т. е. определения лишь пределов поведения участников отношений, где им предоставляется возможность свободно и самостоятельно регулировать свои взаимоотношения в рамках установленных пределов. Поскольку земля, с одной стороны, является объектом собственности и недвижимым имуществом, а с другой — частью природной среды, то в регулировании земельных отношений используются оба метода, образуя комбинации различных способов правового регулирования.
Императивный метод регулирования земельных отношений имеет место в сфере государственного управления землей, при установлении порядка проведения земельных аукционов и конкурсов, при установлении ограничений по использованию земель в связи с ее пространственной ограниченностью и экологической безопасностью, а также в случаях обнаружения нарушений земельного законодательства и необходимости их предупреждения.
Диспозитивный метод имеет место при регулировании земельных отношений, основанных на равноправии сторон. Как правило, это касается отношения в области частной собственности и самостоятельности хозяйственного использования земли.
Соотношение императивного и диспозитивного методов регулирования земельных отношений исторически преобразовывалось в зависимости от изменений в содержании земельных отношений и их характера.