Понятие и особенности земельных отношений как предмета земельного права
Согласно общей теории права предметом правового регулирования является определенная группа или область общественных отношений, регулируемая нормами соответствующей отрасли права. Определение предмета правового регулирования необходимо для обособления той или иной отрасли права.
Впервые определение предмета земельного права в учебной литературе появилось в 1958 г. И уже тогда не было единого подхода к предмету правового регулирования. Большинство ученых (В. К. Григорьев, Н. Д. Казанцев) считало, что предметом земельного права являются отношения, складывающиеся по поводу земли, т. е. собственно земельные отношения, которые в результате регламентации нормами советского земельного права приобретают характер земельных правоотношений. Однако некоторые ученые (Г. А. Аксененок, Б. В. Ерофеев) предлагали конструировать предмет земельного права, включая в него не только собственно земельные отношения, но и те, которые подразумевают использование иных объектов, тесно связанных с землей, недр, вод, лесов. Поскольку земля и другие природные ресурсы до известного времени находились в исключительной государственной собственности, то параллельно шла дискуссия о характере этих отношений, о том, являются ли они имущественными. Так, С. Н. Братусь, Ю. Г. Жариков, Н. Т. Осипов в советский период обращали внимание на имущественный характер земельных отношений, хотя в целом в науке земельного права исключался подход к отношениям по поводу земли как имущественным. Единственное монографическое исследование о предмете земельного права было опубликовано в 1981 г. А. Е. Ереновым, Н. Б. Мухитдиновым, Л. В. Ильяшенко. Земельная реформа 1990-х гг. внесла свои коррективы во взгляды на данный вопрос. С введением земли в гражданский оборот был снят вопрос об имущественном характере земельных отношений. Закрепление Конституцией РФ многообразия форм собственности на землю, возможность совершать сделки с землей определило имущественный характер земельных отношений. Однако в некоторых случаях земельные отношения сужались до отношений собственности.
Так, в Основах земельного законодательства 1993 г. земельные отношения определялись как отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками. Аналогичное определение давалось в законе Новосибирской области от 12 ноября 1998 г. № 28-03 «О регулировании земельных отношений в Новосибирской области», принятым в 1998 г. Однако в целом в учебной литературе доминировали два подхода на предмет земельного права — в широком и узком смысле.
Б.В. Ерофеев, Е.Н. Колотинская, С.В. Коростелев определяют предмет земельного права как волевые общественные отношения, имеющие объектом землю. Такой подход не позволяет в полной мере выявить специфику земельных отношений (не все отношения по поводу земли могут быть земельными), да и отграничить предмет земельного права от предметов иных отраслей права. О. И. Крассов также определяет земельные отношения как особый вид имущественных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются по поводу земли и регулируются земельным законодательством.
Другая точка зрения была высказана Ю.Г. Жариковым. По его мнению, предмет земельного права составляют общественные отношения, возникающие в связи с распределением, использованием и охраной земель и регулируемые нормами земельного права. В данном случае идет конкретизация отношений. Кроме того, данное определение позволяет выявить характер отношений. Однако применение в определении словосочетания «распределение и использование земель», по мнению Е. С. Болтановой3, означает определенное противопоставление публичной и частной собственности, что противоречит п. 2 ст. 8 Конституции РФ. Базируясь на анализе земельно-правовых норм, К. С. Болтанова определяет предмет земельного права как совокупность имущественных и неимущественных общественных отношений, возникающих в области государственного управления, использования и охраны земель, урегулированных нормами земельного права. В настоящее время в законодательстве наметилась ясность в данном вопросе и согласно п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) определены земельные отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Таким образом, в предмет земельного права входят две группы отношений: использование земли и ее охрана. Можно считать, что в первом случае объектом земельных отношений является земля как природный ресурс, а во втором — как природный объект.
Уникальность земли (как, впрочем, и любого природного объекта) заключается в ее дуалистической природе, или проявлении двух полюсов — природного (нерукотворного) и экономического как объекта хозяйствования (хотя овеществленных затрат труда на создание объекта нет). Это отражено в самом определении земли, которое дается в ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения». В п. 1 ГОСТа провозглашено, что земля — это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства.
Из определения ясно, что земля является очень сложным объектом. С одной стороны, земля — это природный объект, который является достоянием народа, основой его жизнедеятельности и подлежит особой охране для настоящих и будущих поколений. С другой стороны, она выступает как средство производства в сельскохозяйственном и лесном производстве и как пространственный операционный базис, т. е. строительная площадка для городов, населенных пунктов и т. д. Сложность объекта предопределяет сложность правового регулирования данных отношений.
Особый характер земельных отношений обусловлен специфической особенностью земли, которую необходимо законодателю учитывать, чтобы обеспечить эффективное регулирование земельных отношений. К таким особенностям можно отнести плодородие земель, которое определяет ее потребительную стоимость, полезность. Земля является вечным средством производства, поэтому ее нужно правильно обрабатывать и рационально использовать, чтобы она не утратила свои полезные свойства. Это единственное место обитания всех поколений, поэтому использование земли осуществляется с учетом нынешних и будущих поколений. Поскольку земля не является продуктом человеческого труда, то ее невозможно ничем заменить. Она не имеет стоимости овеществленного труда и ее невозможно сравнивать с другим рукотворным имуществом, хотя она, несомненно, имеет свою условную ценность. Постоянство местонахождения земли порождает институт соседства. Земля пространственно ограниченна и является недвижимым объектом. Это порождает необходимость определенных землеустроительных действий по отношению к ней и зависимость судьбы земельных участков от судьбы строений и сооружений, расположенных на них. К тому же земля — это сложный хозяйственный объект, находящийся в сфере правового регулирования различных отраслей права.
Наконец, земля обладает устойчивой природной неоднородностью, что порождает дифференциацию правового режима земель на категории, угодья и зоны. Все эти свойства необходимо учитывать законодателю в целях сохранения земли как природного объекта для настоящих и будущих поколений и эффективного ее использования.
Сложность этого объекта обусловливает и многообразие функций, которые проявляет земля по отношению к человеку. Можно выделить следующие функции земли:
- политическую — выступает как территория государства и пространственный предел государственной власти;
- социальную — является местом и условием жизни человека;
- экономическую — это объект хозяйствования;
- экологическую — охраняемый законом природный объект, который существует независимо от воли человека.
Многообразие выполняемых землей функций обусловливает необходимость регулирования отношений, складывающихся по поводу земли, различными отраслями права: конституционным, экологическим, административным, гражданским, земельным.
К отношениям по использованию и охране иных природных ресурсов, охране окружающей среды применяются нормы соответствующих законодательных актов о недрах, лесного, водного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, охране атмосферного воздуха и т. д. Причем нормы иных отраслей права могут быть применены к земельным отношениям только в тех случаях, когда эти отношения не урегулированы земельным законодательством.