Развитие земельного законодательства после Октябрьской революции 1917 года
Земельное законодательство в период 1917—1930 гг. Земельный строй в нашей стране был радикально изменен после Октябрьской революции 1917 г. II Всероссийским съездом Советов был принят Декрет «О земле», который явился основой развития советского земельного законодательства. Этим Декретом помещичья собственность на землю отменялась немедленно и без всякого выкупа. Помещичьи имения, равно как и все земли — удельные, монастырские, церковные со всем живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и всеми принадлежностями — переходили в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов. Земли рядовых крестьян и казаков не подлежали конфискации. Они оставались за ними в трудовом пользовании.
Развернутая формулировка отмены частной собственности на землю содержалась в ст. 1 Крестьянского наказа, являвшегося частью Декрета «О земле»: «Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т. д. отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней...»
Декрет «О земле» стал юридическим основанием земельных преобразований в России, суть которых заключалась в том, что был ликвидирован земельный уклад, базировавшийся на частной собственности, и утвержден новый земельный правопорядок, при котором земля объявлялась всенародным достоянием.
Положения Декрета «О земле» были развиты и конкретизированы в Декрете В ЦИК от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли»58, в котором предусматривалась необходимость перехода к коллективным формам хозяйствования в земледелии и создания для них преимуществ по сравнению с единоличными хозяйствами.
Правовой режим некоторых земель определялся лишь в общих чертах. Декрет от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах»59 постановил, что земли в пределах городской черты находились в управлении местных органов власти. Эти органы имели право устанавливать нормы предоставления земельных участков для индивидуального и общественного пользования, размер арендной платы за их использование, изымать участки, превышающие такие нормы.
Высшее законодательное закрепление национализация земли, ее недр, вод и лесов получила в Конституции РСФСР 1918 г.60: «Частная собственность на землю отменяется, и весь земельный фонд объявляется общенародным достоянием и передается трудящимся без всякого выкупа, на началах уравнительного землепользования».
Право государственной собственности на землю стало краеугольным камнем советского земельного законодательства. В последующие годы оно развивалось на основе последовательной реализации права государственной собственности на землю и иные природные ресурсы, а также на основе производных от этого — права землепользования и права природопользования. Использование земли допускалось, как правило, только на титуле права пользования землей.
В Положении о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, принятом ВЦИК 14 февраля 1919 г.61, вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни находилась, была провозглашена единым государственным земельным фондом. Начала закрепляться классификация земель. Выделялись земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в трудовом пользовании (единоличном или коллективном) или пользовании государственных предприятий (совхозов) и учреждений (сельскохозяйственные школы и др.). Основные черты правового режима этих земель в то время характеризовались стремлением обеспечить право крестьян на землю, всемерно поощрять создание социалистической формы сельскохозяйственного землепользования (совхозов и иных форм коллективных хозяйств) и на этой основе увеличивать объем производства сельскохозяйственной продукции. Выделялись также земли несельскохозяйственного или специального назначения (городские, курортные, занятые промышленными предприятиями, путями сообщения и др.).
Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О недрах земли»62 заложил основы правового режима использования земель для горного дела. Участки земли, содержавшие заслуживающие разработки полезные ископаемые, передавались Горному совету Высшего совета народного хозяйства.
В период нэпа ВЦИК принял 22 мая 1922 г. «Основной закон о трудовом землепользовании»63, а 30 октября 1922 г. — Земельный кодекс РСФСР64. Кодекс закрепил право всех граждан РСФСР обрабатывать землю своим трудом. В нем регулировались трудовое землепользование, которое имело бессрочный характер, трудовая аренда земли и правовое положение обществ крестьян-землеполь- зователей. Кодекс регулировал также правовой режим городских земель и «государственных земельных имуществ», т. е. земель совхозов и государственного запаса. Определялся порядок землеустройства, государственной регистрации землепользований, рассмотрения земельных споров и сельскохозяйственного переселения.
13 апреля 1925 г. ВЦИК и СНК РСФСР было утверждено Положение о земельных распорядках в городах65. Городские земли делились на три вида: 1) селитебные земли (занятые постройками, обслуживающие их или предназначенные под застройку); 2) земли общего пользования (улицы, дороги, площади, набережные и т. д.); 3) городские угодья (леса, торфяники, каменоломни, сельскохозяйственные земли в городах). 28 августа 1925 г. Президиум ЦИК и СНК СССР утвердили Положение о землях, предоставленных транспорту66, а 9 ноября 1927 г. — Горное положение СССР67.
Конституцией СССР 1924 г. установление общих начал землеустройства и землепользования было отнесено к ведению Союза ССР. 15 декабря 1928 г. ЦИК СССР принял Общие начала землепользования и землеустройства68, в которых было закреплено понятие единого государственного земельного фонда и определены правовой режим его отдельных категорий, а также компетенция государственных органов по управлению им. Выделялись следующие категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, городские и иного несельскохозяйственного (специального) назначения, государственного запаса. В Общих началах были закреплены также право трудящихся на землю, меры поощрения коллективных форм землепользования, нормы по аренде земли трудового пользования и найму труда в сельском хозяйстве.
Земельное законодательство в период 1930—1941 гг. В период сплошной коллективизации и осуществления планов партии по ликвидации кулачества как класса положения, касающиеся аренды земли и наемного труда, были отменены постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством»69. Землепользование колхозов регулировалось Примерным уставом сельскохозяйственной артели, утвержденным СНК СССР и Президиумом ЦИК СССР 1 марта 1930 г.70, который предусматривал, что земли, закрепленные за колхозом, составляют единый земельный массив, который не должен уменьшаться.
Развитие транспорта в стране потребовало принятия специальных нормативных актов. Устав внутреннего водного транспорта 1930 г.71 урегулировал порядок выделения и использования для судоходства и сплава бечевника — полосы земли шириной до 20 м вдоль водных объектов. 3 января 1930 г. СНК РСФСР утвердил Положение о курортных трестах местного значения72, в котором было урегулировано использование земель курортов.
Главное внимание уделялось регулированию использования сельскохозяйственных земель. 3 сентября 1932 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР «О создании устойчивого землепользования колхозов»73, в соответствии с которым при сохранении незыблемости государственной собственности на землю за каждым колхозом закреплялась земля, находящаяся в его трудовом пользовании, и запрещались всякие переделы. Примерный устав сельскохозяйственной артели, принятый II Всесоюзным съездом колхозников-ударников, был утвержден СНК СССР и ЦК ВКП(б) 17 февраля 1935 г.74 Уставом земля закреплялась за артелью в бессрочное пользование (навечно), устанавливалось право на приусадебное землепользование колхозных дворов и определялись размеры приусадебного землепользования.
Конституция СССР 1936 г. признала землю, ее недра, воды и леса в СССР государственной собственностью, т. е. всенародным достоянием. Земля, используемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование, т. е. навечно. Каждый колхозный двор мог иметь в пользовании небольшой приусадебный участок земли и в личной собственности подсобное хозяйство на этом участке.
Действовавшее в этот период законодательство предусматривало, что приусадебное землепользование колхозного двора могло быть прекращено в случаях переселения двора или смерти всех его членов. Кроме этого, постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР от мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания» установило, что в случае невыработки колхозником обязательного минимума трудодней без уважительной причины указанное право могло быть прекращено. Площадь приусадебного земельного участка рабочих, служащих и других граждан, проживавших в колхозе, согласно постановлению ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 28 июля 1939 г. «О приусадебных участках рабочих и служащих, сельских учителей, агрономов и других не членов колхозов, проживающих в сельской местности»75 была ограничена размером в 0,15 га.
Земельное законодательство в период 1941—1945 гг. В годы Великой Отечественной войны особое внимание уделялось расширению использования сельскохозяйственных земель для столь необходимого в то время увеличения производства продовольствия и сырья. Так, 1 марта 1942 г. было принято постановление СНК СССР «О разрешении колхозам производить посевы на неиспользуемых пахотных землях смежных колхозов»76. Предпринимались меры по развитию индивидуального огородничества рабочих и служащих — постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 7 апреля 1942 г. «О выделении земель для подсобных хозяйств под огороды рабочих и служащих»77.
Одновременно проводилась политика укрепления трудовой дисциплины колхозников. 13 апреля 1942 г. СНК СССР и ЦК ВКП(б) приняли постановление «О повышении для колхозников обязательного минимума трудодней»78, которым было установлено, что трудоспособные колхозники и колхозницы, не выработавшие в течение года обязательного минимума трудодней, должны считаться выбывшими из колхоза, потерявшими права колхозника и лишаться приусадебного участка.
Земельное законодательство в период 1946—1990 гг. В 1945 г. после окончания войны в состав СССР вошли территории Западной Украины, Калинградской области, южная часть острова Сахалин и Курильские острова. Особого законодательного акта о национализации земли Западной Украины и Калининградской области принято не было; считалось, что она обеспечивалась фактом включения этих территорий в состав СССР. Однако национализация земли на территориях Южного Сахалина и Курильских островов была проведена на основе Указа Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1946 г. «О национализации земли, банков, промышленных и коммунальных предприятий, железнодорожного и водного транспорта и средств связи южной части острова Сахалин и Курильских островов»79.
6 марта 1956 г. ЦК КПСС и Советом Министров СССР было принято постановление «Об Уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управления делами артели»80, которым на колхозы возлагались обязанности по рациональному использованию закрепленных за ними земель и упорядочению приусадебного землепользования.
Важное значение для решения проблем повышения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их охраны имели постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 16 июня 1966 г. № 465 «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»81 и от 20 марта 1967 г. № 236 «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии»82.
13 декабря 1968 г. были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик83, сыгравшие важную роль в регулировании земельных отношений. Значение Основ заключается в том, что этот законодательный акт содержал много принципиально новых норм и явился основой формирования отсутствовавших ранее в земельном праве институтов. Так, впервые были выделены категории земель водного фонда и земель населенных пунктов. Был предусмотрен особый раздел, посвященный государственному земельному кадастру. Основы закрепили принцип приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения.
Принятие Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик явилось базой для кодификации всего законодательства о природных ресурсах: в 1970 г. были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик84, в 1975 г. — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах85, в 1977 г. — Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик86.
28 февраля 1990 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле87. Рассматривая этот законодательный акт с современных позиций, можно считать его первой попыткой восстановить право частной собственности на землю. Основы (ст. 5) предусмотрели титул «право пожизненного наследуемого владения земельным участком» как завуалированную форму частной собственности. Впоследствии этот титул был закреплен и в российском законодательстве.
Земельно-аграрная реформа. К началу 1990-х гг. относится проведение земельно-аграрной реформы, результаты которой имели катастрофические последствия для сельского хозяйства страны. Реализация идеи ликвидации колхозов и совхозов и замены их фермерскими хозяйствами фактически привела к уничтожению крупных сельскохозяйственных производителей.
Были приняты Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»88, Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»89, Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-Г. Действовало также большое число указов Президента РФ, регулировавших широкую сферу земельных отношений.