Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления
Согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В сфере земельных отношений данную конституционную возможность конкретизирует ст. 61 ЗК РФ. Согласно данной статье ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.
Нормативный акт - это правовой акт, содержащий нормы права и направленный на регулирование определенной группы общественных отношений (в пашем случае земельных), рассчитанный на неоднократное применение и неопределенный круг лиц. Ненормативный акт - это однократно реализуемое, индивидуальное юридически значимое решение органа государственной власти или местного самоуправления (например, об отказе в приватизации земельного участка). Нормативные и ненормативные акты могут приниматься органами государственной власти и местного самоуправления только в пределах их компетенции.
Согласно ст. 251 ГПК РФ гражданин или организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания. Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Согласно ст. 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с учетом особенностей, установленных гл. 24 АПК РФ. Производство по данной категории дел возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.
Необходимо иметь в виду, что не все дела рассматриваемой категории подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции или арбитражном суде. Согласно ст. 125 Конституции РФ дела о соответствии Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ подлежат рассмотрению Конституционным Судом РФ.
В соответствии с п. 2 ст. 61 ЗК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
Существует несколько способов возмещения вреда, в том числе возмещение вреда в натуре и возмещение причиненных убытков (ст. 1082 ГК РФ). Согласно п. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). В соответствии со ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
Как следует из ст. 13 ГК РФ, ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.
Необходимо обратить внимание на то, что согласно п. 2 ст. 61 ЗК РФ убытки гражданам и юридическим лицам подлежат возмещению в случаях, если они были приняты не только исполнительным органом государственной власти, по и актом органа местного самоуправления. Такая позиция законодателя обусловлена тем, что органы местного самоуправления также располагают возможностями издавать нормативные либо ненормативные акты, причиняющие ущерб гражданам и юридическим лицам.
Согласно ст. 214 ГК РФ казна представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. В случае если в соответствии с ГК РФ или иными нормативными правовыми актами возмещение вреда должно осуществляться за счет казны, данная обязанность возлагается на соответствующий финансовый орган. До вступления в силу с 1 января 2000 г. БК РФ не возникало вопросов о том, какой орган должен выступать в суде, например, от имени казны РФ, поскольку таковым являлось Министерство финансов РФ. В силу же п. 10 ст. 158 БК РФ в суде от имени казны РФ выступает главный распорядитель средств федерального бюджета по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.
Существует достаточно обширная судебная практика по признанию недействительными ненормативных и реже нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в области использования и охраны земель. Так, образовательное учреждение "Волгоградский колледж потребительской кооперации" (далее - истец) заявил иск о признании недействительным постановления Комиссии по контролю за использованием и охраной земель Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Волгограда № 0б-68-01г/к от 22.05.2001 о привлечении к ответственности и наложению штрафа па истца за нарушение земельного законодательства. Истец является образовательным учреждением и в соответствии с государственным актом владеет земельным участком на праве бессрочного пользования.
В связи с выделением в центре Дзержинского района г. Волгограда рядом с территорией колледжа земельного участка под строительство нескольких коттеджей и ввиду того, что существующие подъезды к участку, выделенному под строительство, застройщиков по каким-то причинам не устраивают, администрация г. Волгограда вынесла постановление от 28.03.2001, которым обязала образовательное учреждение обеспечить беспрепятственный проход и проезд по территории колледжа. Застройщики коттеджей в постановлении поименованы как граждане - жители Дзержинского района. В связи с началом строительства коттеджей администрация пыталась понудить истца открыть проезд через территорию, предназначенную для образовательной деятельности, для большегрузного автотранспорта, перевозящего строительные материалы и строительный мусор. По мнению истца, такие действия нельзя признать соответствующими интересам граждан муниципального образования и ст. 22 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения". В отношении земельного участка истца сервитут не устанавливался.
В соответствии со ст. 76 ЗК РФ, действовавшей на момент рассмотрения дела, площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные относятся к землям общего пользования и должны быть оформлены надлежащим образом. Не производя оформления в установленном порядке, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Волгограда, выполняя указания администрации г. Волгограда, составил предписание об устранении нарушения земельного законодательства, которым обязал истца обеспечить проход и проезд через территорию колледжа от 4 мая 2001 г., а 21 мая 2001 г. был составлен протокол о нарушении земельного законодательства и в кратчайшие сроки истец был привлечен к ответственности за неисполнение вынесенного предписания. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству неправомерно привлек истца к ответственности за нарушение земельного законодательства, поскольку в действиях истца состава данного правонарушения не усматривается, истец действует в интересах учащихся образовательного учреждения, а значит и в интересах жителей г. Волгограда. В соответствии со ст. 13 ГК РФ ненормативный акт, не соответствующий требованиям нормативных актов, должен быть признан недействительным. На основании вышеизложенного арбитражный суд иск удовлетворил, признав недействительными и не порождающими правовых последствий с момента принятия постановление Комиссии по контролю за использованием и охраной земель Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Волгограда о привлечении к ответственности и наложению штрафа на истца за нарушение земельного законодательства1.