Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) садовый земельный участок - земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей;
2) садовый дом - здание сезонного использования, предназначенное для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их временным пребыванием в таком здании;
3) хозяйственные постройки - сараи, бани, теплицы, навесы, погреба, колодцы и другие сооружения и постройки (в том числе временные), предназначенные для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд;
4) огородный земельный участок - земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур;
5) имущество общего пользования - расположенные в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд объекты капитального строительства и земельные участки общего назначения, использование которых может осуществляться исключительно для удовлетворения потребностей граждан, ведущих садоводство и огородничество (проход, проезд, снабжение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведение, охрана, сбор твердых коммунальных отходов и иные потребности), а также движимые вещи, созданные (создаваемые) или приобретенные для деятельности садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества (далее также - товарищество);
6) земельные участки общего назначения - земельные участки, являющиеся имуществом общего пользования, предусмотренные утвержденной документацией по планировке территории и предназначенные для общего использования правообладателями земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, и (или) предназначенные для размещения другого имущества общего пользования;
7) взносы - денежные средства, вносимые гражданами, обладающими правом участия в товариществе в соответствии с настоящим Федеральным законом (далее - члены товарищества), на расчетный счет товарищества на цели и в порядке, которые определены настоящим Федеральным законом и уставом товарищества;
8) территория ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд (далее - территория садоводства или огородничества) - территория, границы которой определяются в соответствии с утвержденной в отношении этой территории документацией по планировке территории.
Комментарий к статье 3
Как и в Законе N 66-ФЗ, отдельная статья комментируемого Закона посвящена понятийному аппарату, используемому в Законе. Вместе с тем по многим положениям понятия, используемые в новом Законе, отличаются от тех, которые предусматривались Законом N 66-ФЗ.
В первую очередь отметим изменение понятия садового земельного участка. Так, его правовой режим приобрел новый элемент в виде возможности строительства жилого дома, что, по сути, свидетельствует о реализации судебных актов Конституционного Суда Российской Федерации, ранее разрешивших прописку садоводов в жилых строениях, пригодных для постоянного проживания <1>. При этом понятие "жилое строение" в комментируемой статье, как и в целом в Законе (за исключением переходных положений), не фигурирует. На смену ему пришло понятие "садовый дом", определение которого также дается в комментируемой статье. Фактически главным отличием садового дома от жилого дома является указание на сезонность его использования и возможность временного (а не постоянного) пребывания в нем граждан.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Бутовецкий А.И. "Прописка" для садоводов: пути реализации постановлений Конституционного Суда Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 2. С. 77 - 91.
Вместе с тем понятие "место пребывания" закреплено в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", положения которого не предусматривают отнесение садового дома к числу возможных мест пребывания граждан. Кроме того, с учетом положений ст. 16 ЖК РФ садовый дом также не отнесен и к жилым помещениям, что ранее являлось предметом исследований ряда специалистов <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Лебедева Н.Н. Садовые и дачные дома как жилые помещения // Адвокат. 2009. N 1; Ростовцева Н.В. К вопросу о том, какое дачное строение следует признавать жилым помещением. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
Законодатель в переходных положениях комментируемого Закона признал жилые строения, ранее созданные гражданами на садовых участках, жилыми домами в том смысле, в каком это предусматривается ЖК РФ. Вместе с тем с целью исключения негативных последствий такой "трансформации" для самих граждан, исключения злоупотреблений со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также принимая во внимание потенциальную возможность ошибок, допущенных гражданами при заполнении деклараций об объектах недвижимости, на основании которых осуществлялась государственная регистрация права собственности на жилые и нежилые строения, законодатель предусмотрел невозможность учета таких строений при оценке ранее присвоенного таким гражданам статуса нуждающихся в жилых помещениях (ч. 10 ст. 54 комментируемого Закона). В свою очередь, нежилые строения сезонного использования признаны садовыми домами (ч. 11 ст. 54 комментируемого Закона).
Комментируемый Закон не раскрывает понятие "жилой дом", его определение приводится в ч. 2 ст. 16 ЖК РФ. Так, жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании. Жилой дом относится к жилым помещениям и предназначен для проживания граждан.
Следует отметить, что в законодательстве используются различные понятия: "жилой дом", "индивидуальный жилой дом", "объект индивидуального жилищного строительства". При этом не во всех случаях можно ставить знак равенства между жилым домом и объектом индивидуального жилищного строительства. Одним из признаков объекта индивидуального жилищного строительства является его предназначение для проживания одной семьи (ч. 3 ст. 48, п. 1 ч. 2 ст. 49 ГрК РФ), в то же время часть жилого дома может быть самостоятельным жилым помещением (п. 1 ч. 1 ст. 16 ЖК РФ), а дома блокированной застройки также поименованы как жилые дома (п. 2 ч. 2 ст. 49 ГрК РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Вместе с тем в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 14 марта 2017 г. N Д23и-1328 "О жилых домах блокированной застройки" (СПС "КонсультантПлюс") отмечается, что определение жилого дома блокированной застройки не в полной мере соотносится с определением жилого дома, закрепленным в ЖК РФ.
Вместе с тем, принимая во внимание положение ч. 7 ст. 41 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", согласно которой государственный кадастровый учет и государственная регистрация права собственности на помещение или помещения (в том числе жилые) в жилом доме (объекте индивидуального жилищного строительства) или в садовом доме не допускается, можно сделать вывод, что комментируемый Закон допускает строительство на садовом участке именно объекта индивидуального жилищного строительства, признаки которого установлены ч. 3 ст. 48 ГрК РФ (отдельно стоящий жилой дом с количеством этажей не более чем три, предназначенный для проживания одной семьи).
Ранее Закон N 66-ФЗ при описании правовых режимов садовых, огородных и дачных земельных участков предусматривал возможность размещения на них хозяйственных строений и сооружений. В этой части новый Закон не только изменил понятийный аппарат, используемый при описании подобных объектов, предложив термин "хозяйственные постройки", но и описал перечень данных построек с использованием метода перечисления. В частности, к числу таких построек отнесены как объекты капитального строительства, так и объекты, не имеющие прочной связи с землей (временные постройки). При этом заметим, что перечень таких объектов не является закрытым, в связи с чем к числу таких объектов может быть отнесена, к примеру, стоянка для автомобиля <1>.
--------------------------------
<1> К примеру, градостроительный регламент, утвержденный для территориальной зоны садово-огороднических объединений на землях населенных пунктов (Ж-4) в составе Правил землепользования и застройки ЗАТО Северск, утвержденных решением Думы ЗАТО Северск от 18 марта 2010 г. N 94/4 (Диалог. 2011. N 23), предусматривает возможность размещения на садовых и огородных земельных участках в качестве вспомогательных объектов гаража и (или) открытой стоянки на один-два легковых автомобиля.
Существенным отличием правового режима огородного участка от ранее действовавших аналогичных положений Закона N 66-ФЗ является прямой запрет на возведение на них объектов недвижимости. Напомним, что, исходя из понятия огородного участка, предусмотренного Законом N 66-ФЗ, на огородном участке можно было возводить некапитальное жилое строение и хозяйственные строения и сооружения в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории. Таким образом, ранее возможность возведения на огородном участке хозяйственных строений и сооружений зависела от положений градостроительного регламента <1>.
--------------------------------
<1> К примеру, Правилами землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ишим, утвержденными решением Ишимской городской Думы от 25 декабря 2009 г. N 350 (Ишимская правда. 2010. N 19), для территориальной зоны садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан (СХЗ 803) градостроительным регламентом установлена возможность использования огородных земельных участков для размещения объектов капитального строительства не выше трех этажей и предусмотрен максимальный процент застройки площади земельного участка (40%).
Переходными положениями комментируемого Закона (ч. 32 ст. 54) предусматривается сохранение за гражданами ранее зарегистрированного права собственности на возведенные на огородных участках объекты капитального строительства, не являющиеся самовольными постройками.
Следует также отметить, что законодатель предусмотрел по аналогии с садовым земельным участком возможность использования огородного земельного участка для отдыха граждан. Законом N 66-ФЗ возможность его использования сводилась к выращиванию сельскохозяйственных культур.
Переходя к определению имущества общего пользования и опять же сравнивая его с ранее действовавшими аналогичными положениями Закона N 66-ФЗ, мы видим переход от метода перечисления самих объектов, относящихся к имуществу общего пользования, непосредственно в понятийном аппарате закона к указанию потребностей садоводов и огородников, для удовлетворения которых может использоваться такое имущество. Тем самым новый Закон не повторил подход, использованный в Законе N 66-ФЗ, предусматривающий, что в состав общего имущества входят дороги, водонапорные башни, общие ворота и заборы, котельные, детские и спортивные площадки, площадки для сбора мусора, противопожарные сооружения и тому подобное. Кроме того, последнее указание - "и тому подобное" - во многих случаях порождало правовую неопределенность в вопросе о том, какое именно имущество, за исключением прямо перечисленного в Законе, могло относиться к числу общего.
Выделим главные черты общего имущества, указанные в комментируемой статье:
1) к числу общего имущества относятся как движимые, так и недвижимые вещи;
2) общее имущество может использоваться только для удовлетворения потребностей граждан, ведущих садоводство и огородничество, что исключает возможность его использования в интересах третьих лиц и в ущерб интересам садоводов и огородников;
3) общее имущество не может быть использовано для удовлетворения одного отдельно взятого садовода или огородника;
4) общее недвижимое имущество может находиться только в границах территории ведения гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, что исключает возможность иного местоположения соответствующих объектов.
Также обратим внимание, что ранее существовавшие "земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования" стали именоваться "земельными участками общего назначения". С какой целью законодатель пошел на такой шаг?
Дело в том, что вопрос о том, являются ли земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, территориями общего пользования в той мере, в какой это предусматривается п. 12 ст. 1 ГрК РФ, п. 12 ст. 85 ЗК РФ и ст. 262 ГК РФ, является дискуссионным <1>, в том числе в самой садоводческой среде.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Бутовецкий А.И. Правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан: Монография. М.: Спутник+, 2014. С. 133 - 146.
Вместе с тем новое понятие земельных участков общего назначения с понятийной точки зрения автоматически отграничивает его от терминов "территории общего пользования" и "земельные участки общего пользования", свойственных земельному законодательству и законодательству о градостроительной деятельности, а также лишний раз подчеркивает, что земельные участки общего назначения не предназначены для использования неограниченным кругом лиц, а могут быть использованы только правообладателями садовых или огородных земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества. Такая юридическая дифференциация понятий тем более актуальна, что земельные участки, относящиеся к территориям общего пользования, ограничены в обороте и по общему правилу не могут предоставляться в частную собственность (п. 12 ст. 85 ЗК РФ).
Взносам членов товариществ, в том числе их видам и особенностям уплаты, посвящена отдельная статья - ст. 14 Закона N 217-ФЗ. При этом п. 7 комментируемой статьи содержит общее понятие взносов. Из данного понятия мы можем увидеть две главные особенности. Первая из них - возможность использования для уплаты взносов только денежных средств, исключая какое-либо иное имущество, которое может быть использовано для этих целей. Напомним, что ст. 1 Закона N 66-ФЗ предусматривала возможность внесения паевых взносов в садоводческих, огороднических и дачных потребительских кооперативах в виде имущественных взносов. Вторая особенность - это необходимость уплаты взносов только на расчетный счет товарищества, что является существенным отличием от положений Закона N 66-ФЗ, не запрещавших уплату взносов в кассу товарищества, что имело широкое распространение среди садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Наконец, отметим, что законодателю удалось зафиксировать и пространственные пределы территории, в границах которой все садоводы и огородники должны жить по правилам, предусмотренным Законом N 217-ФЗ. Речь идет о появлении такого понятия, как "территория ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд" (сокращенно - "территория садоводства или огородничества"). Ее границы определяются в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории.
Безусловно, отказ от ранее применяемого понятия "территория товарищества" или "границы товарищества" является правильным, прежде всего потому, что товарищество является юридическим лицом, которому в силу ГК РФ несвойственны такие черты, как "территория" или "границы" <1>.
--------------------------------
<1> Бутовецкий А.И. Правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан: Монография. М.: Спутник+, 2014. С. 110 - 113.
Кроме того, законодателем не было упущено из вида и то, что полноценная документация по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) появилась для садоводов и огородников только с 1 марта 2015 г. (со дня вступления в силу соответствующих положений Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"), а также иные проблемы, связанные с наличием документов о застройке территорий товариществ <1>. В связи с этим понятие "территория садоводства и огородничества" применительно к ранее возникшим правоотношениям согласно ч. 28 ст. 54 Закона N 217-ФЗ определяется:
1) в соответствии с проектом организации и застройки территории, утвержденным по ходатайству ранее созданного садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, или иным документом, на основании которого осуществлено распределение земельных участков между членами данного объединения;
2) при отсутствии вышеуказанных документов границы территории садоводства и огородничества определяются в соответствии с границами земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу Закона N 66-ФЗ ранее созданному объединению садоводов, огородников или дачников либо организации, при которой оно было создано.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Бутовецкий А.И. Особенности проведения комплексных кадастровых работ применительно к территориям садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2016. N 9. С. 39 - 46.
К сожалению, комментируемый Закон не закрепил само понятие садоводства и огородничества. В рамках настоящего комментария под садоводством и огородничеством, которое ведется гражданами для собственных нужд, будет пониматься форма непредпринимательской деятельности граждан по выращиванию для собственных нужд сельскохозяйственной продукции на садовых и огородных земельных участках, предусматривающая возможность ее совмещения с отдыхом или в той мере, в которой это допускается законом, временным пребыванием или постоянным проживанием в предназначенных для этого объектах недвижимости.