Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ
Статья 23. Особенности образования земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, особенности строительства объектов капитального строительства
1. Предельные параметры разрешенного строительства зданий и сооружений, строительство которых осуществляется на садовых земельных участках, определяются градостроительными регламентами. При этом параметры жилого дома, садового дома должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 03.08.2018 N 340-ФЗ)
2. Строительство объектов капитального строительства на садовых земельных участках допускается только в случае, если такие земельные участки включены в предусмотренные правилами землепользования и застройки территориальные зоны, применительно к которым утверждены градостроительные регламенты, предусматривающие возможность такого строительства.
(в ред. Федерального закона от 03.08.2018 N 340-ФЗ)
3. Садовый дом может быть признан жилым домом, жилой дом может быть признан садовым домом в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.
4. В целях обеспечения устойчивого развития территории садоводства или огородничества, в том числе установления границ такой территории, установления границ земельных участков, включая земельные участки общего назначения, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, включая объекты капитального строительства, относящиеся к имуществу общего пользования, осуществляется подготовка документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории садоводства или огородничества осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности с учетом требований настоящей статьи. Документация по планировке территории, подготовленная в отношении территории садоводства или огородничества, до ее утверждения должна быть одобрена решением общего собрания членов товарищества. Подготовка и утверждение проекта планировки территории в отношении территории огородничества не требуются. Установление границ огородных земельных участков и образование огородных земельных участков и земельных участков общего назначения в границах территории огородничества осуществляются в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
5. В границы территории садоводства или огородничества при подготовке документации по планировке территории для товарищества, созданного в соответствии с пунктом 2 статьи 9 настоящего Федерального закона, включаются земельные участки, удовлетворяющие одновременно следующим требованиям:
1) находятся в собственности учредителей товарищества;
2) составляют единый, неразрывный элемент планировочной структуры или совокупность элементов планировочной структуры, расположенных на территории одного муниципального образования.
6. В границы территории садоводства или огородничества при подготовке документации по планировке территории для товарищества, созданного в соответствии с пунктом 2 статьи 9 настоящего Федерального закона, наряду с земельными участками, указанными в части 5 настоящей статьи, включаются в качестве земельных участков общего назначения земли и (или) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, площадью не менее двадцати и не более двадцати пяти процентов суммарной площади садовых или огородных земельных участков, включаемых в границы территории садоводства или огородничества.
7. В границы территории садоводства или огородничества не могут быть включены земельные участки и территории общего пользования, определенные в соответствии с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности, а также иные участки, включение которых в границы территории садоводства или огородничества не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
8. Установление границ территории садоводства или огородничества, в результате которого может быть ограничен или прекращен свободный доступ с иных земельных участков к территориям общего пользования или к земельным участкам общего пользования, расположенным за пределами таких границ, не допускается.
9. При подготовке документации по планировке территории для товарищества, созданного в соответствии с пунктом 2 статьи 9 настоящего Федерального закона, в границы территории садоводства или огородничества запрещено включать земельные участки, принадлежащие лицам, не являющимся учредителями товарищества, за исключением случая, установленного частью 6 настоящей статьи.
10. Садовый земельный участок и огородный земельный участок могут быть включены в границы только одной территории садоводства или огородничества.
11. Садовые и огородные земельные участки могут быть образованы из земель населенных пунктов или из земель сельскохозяйственного назначения.
12. Установление границ территории садоводства или огородничества не является самостоятельным основанием для придания такой территории статуса населенного пункта. Включение территорий садоводства или огородничества в границы населенного пункта осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Комментарий к статье 23
Комментируемая статья в основном посвящена вопросам, связанным с градостроительной деятельностью, в том числе вопросам планировки территории садоводства или огородничества и застройки таких территорий. При этом в целом нормы данной статьи опираются на положения ГрК РФ. В связи с этим обратим внимание, что этой статьей охватывается гораздо более широкий круг вопросов, чем отражено в ее наименовании.
Отметим несколько важных нововведений в этой части, которые предусматривает комментируемый Закон в сравнении с Законом N 66-ФЗ.
Во-первых, возможность строительства на садовых земельных участках допускается только в случае, если такие участки включены в границы территориальных зон, применительно к которым утверждены градостроительные регламенты, устанавливающие параметры такого строительства.
Градостроительный регламент представляет собой устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1, ч. 6 ст. 30 ГрК РФ). Градостроительный регламент утверждается в составе правил землепользования и застройки применительно к каждой территориальной зоне.
Предельные параметры разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства включают в себя минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка. Наряду с указанными градостроительным регламентом могут быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции. Например, в градостроительном регламенте, установленном применительно к территориальной зоне, расположенной в границах исторического поселения федерального или регионального значения, такие предельные параметры включают в себя требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства (ч. 1, 1.2, 2.1 ст. 38 ГрК РФ).
В качестве примера установления предельных параметров разрешенного строительства на садовых земельных участках приведем Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденные Ростовской-на-Дону городской Думой от 26 апреля 2011 г. N 87, согласно которым градостроительный регламент зоны садоводства и дачного хозяйства устанавливает следующие параметры разрешенного строительства: максимальная этажность (количество наземных этажей) - 3; максимальная высота зданий, сооружений - 10 м; максимальный процент застройки - 40%; в качестве иных показателей - устройство ограждений между садовыми участками допускается высотой не более 2 м при условии соблюдения условий проветриваемости; устройство ограждений между садовыми участками и проездами допускается высотой не более 2 м при соблюдении условий прозрачности ограждения на высоте выше 1,0 м от поверхности земли; отступ застройки от межи участка, отделяющей его от общего проезда, определяется материалами по обоснованию места и возможности размещения строящегося или реконструируемого объекта на земельном участке при условии обеспечения норм инсоляции, аэрации, требований СНиП и СанПиН, правил и норм противопожарной безопасности, требований технических регламентов, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.
В связи с формулировкой ч. 2 комментируемой статьи необходимо отметить, что согласно ч. 1.1 ст. 38 ГрК РФ в случае, если в градостроительном регламенте применительно к определенной территориальной зоне не устанавливаются предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, непосредственно в градостроительном регламенте указывается, что такие предельные параметры не подлежат установлению. Введение данной нормы было направлено на недопущение злоупотреблений со стороны органов власти и местного самоуправления, которые при отсутствии установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции произвольно устанавливали их в градостроительном плане земельного участка или при выдаче разрешения на строительство.
С учетом изложенного, по нашему мнению, представляется возможным осуществление строительства на садовых земельных участках, расположенных в границах территориальной зоны, применительно к которой градостроительный регламент предусматривает строительство, но при этом все или отдельные обязательные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции (п. 2 - 4 ч. 1 ст. 38 ГрК РФ) не установлены. Вместе с тем отметим, что в целях однозначного толкования ч. 2 комментируемой статьи на практике ее формулировка нуждается в уточнении.
Вместе с тем неустановление предельных параметров разрешенного строительства в градостроительном регламенте не означает возможности строительства на садовых участках объектов с произвольными параметрами. Так, представляется, что жилой дом, возводимый на садовом участке, не может превышать предельные параметры, установленные ч. 3 ст. 48 ГрК РФ к объектам индивидуального жилищного строительства.
Перечень объектов, которые могут возводиться на садовом земельном участке, ограничен правовым режимом такого участка, определенным ст. 3 Закона N 217-ФЗ (садовый дом, жилой дом, хозяйственные постройки и гаражи).
Согласно ст. 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:
1) основные виды разрешенного использования;
2) условно разрешенные виды использования;
3) вспомогательные виды разрешенного использования.
Такое разделение связано с тем, что основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, унитарных предприятий). Условно разрешенные виды использования не являются характерными для данной территориальной зоны, и использование земельного участка в соответствии с ними допускается только после получения разрешения главы местной администрации (ст. 39 ГрК РФ). Вспомогательные виды разрешенного использования допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними.
Например, Правилами землепользования и застройки территории городского округа Первоуральск Свердловской области, утвержденными решением Первоуральской городской Думы от 26 августа 2010 г. N 241 <1>, предусматривается, что в территориальную зону ведения коллективного садоводства и дачного хозяйства (зона СХН-1) включаются территории, используемые для занятия огородничеством, садоводством, дачным хозяйством без возможности строительства индивидуального жилого дома. Правилами землепользования и застройки Надеждинского сельского поселения, утвержденными решением муниципального комитета Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района от 6 мая 2013 г. N 742 <2>, предусматривается, что в зоне садоводства, огородничества и дачного строительства (СХс) предусматриваются такие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, как "для ведения садоводства с правом возведения жилого дома с правом регистрации проживания в нем" и "жилые дома и строения на садовых земельных участках".
--------------------------------
<1> Вечерний Первоуральск. 16 ноября 2010 г. N 86.
<2> Ведомости Надеждинского сельского поселения. 7 мая 2013 г. N 7.
В отдельных случаях градостроительные регламенты предусматривают возможность размещения на садовых земельных участках объектов капитального строительства, не поименованных в законе, но, однако, и напрямую не запрещенных им.
К примеру, градостроительный регламент, утвержденный для территориальной зоны садово-огороднических объединений на землях населенных пунктов (Ж-4) в составе Правил землепользования и застройки ЗАТО Северск (утверждены решением Думы ЗАТО Северск от 18 марта 2010 г. N 94/4 <1>), предусматривает возможность размещения на садовых земельных участках в качестве вспомогательного объекта открытой стоянки на 1 - 2 легковых автомобиля. Правилами землепользования и застройки муниципального образования города Нефтекумска, утвержденными решением Совета депутатов города Нефтекумска от 25 мая 2011 г. N 19 <2>, предусматривается возможность возведения на садовых земельных участках построек для содержания мелких домашних животных (при условии содержания их только в границах собственного земельного участка).
--------------------------------
<1> Диалог. 7 июня 2011 г. N 23.
<2> Восход. 1 июня 2011 г. N 60.
Отдельные требования при возведении строений, сооружений могут быть установлены и правилами благоустройства территории поселения, городского округа, утверждение которых предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, правила благоустройства могут устанавливать, в частности, требования к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений.
Например, Правилами благоустройства территории городского округа Коломна Московской области, утвержденными распоряжением Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области от 31 декабря 2015 г. N РВ-335, установлено, что высота ограждений не должна превышать двух метров. При наличии специальных требований, связанных с особенностями эксплуатации и (или) безопасностью объекта, высота может быть увеличена. Установка ограждений из отходов производства и потребления и их элементов не допускается. Установка ограждений из сетки-рабицы не допускается, за исключением ограждений индивидуальных жилых домов малой этажности (не выше трех этажей), садовых, огородных и дачных участков, территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, контейнерных площадок, при условии использования полноценных секций в металлической раме.
Отметим, что строительство на садовых участках осуществляется по правилам, предусмотренным ГрК РФ (ст. 47 - 55), согласно которому с 1 января 2019 г. для строительства садового дома, а также хозяйственных построек не требуется разрешения на строительство; для строительства жилого дома (объекта индивидуального строительства) необходимо получать разрешение на строительство, при этом подготовка проектной документации не требуется.
Вторым важным нововведением является наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по установлению порядка признания садового дома жилым домом и наоборот. Напомним, что в настоящее время действует Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции", что свидетельствует о том, что схожие правоотношения могут быть урегулированы именно на уровне акта Правительства Российской Федерации.
Отметим, что в литературе приводилось мнение о том, что садоводы вправе воспользоваться нормами гл. 3 ЖК РФ о переводе нежилого помещения в жилое, то есть административным порядком <1>.
--------------------------------
<1> Лебедева Н.Н. Садовые и дачные дома как жилые помещения // СПС "КонсультантПлюс".
Достаточно давно Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" предоставил гражданам, имеющим в собственности жилые строения, расположенные на садовых и дачных земельных участках и отвечающие требованиям нормативов, предъявляемым к жилым помещениям, право переоформить их в качестве жилых домов с приусадебными участками на праве частной собственности в порядке, установленном законодательством (часть третья ст. 9 данного Закона). Конституционный Суд Российской Федерации в знаменитом Постановлении от 14 апреля 2008 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" указывал законодателю на то, что тот факт, что ЖК РФ прямо не предусматривает возможность переоформления жилых строений в жилые дома, не свидетельствует об изменении политики государства в области жилищных отношений. Также отмечалось, что, исходя из того что жилищное законодательство является сферой совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, п. "к" ч. 1, Конституции Российской Федерации), субъекты Российской Федерации вправе осуществить надлежащее правовое регулирование, определив порядок признания жилых строений на садовых земельных участках пригодными для постоянного проживания, а органы местного самоуправления - утвердить, как это предусмотрено в ст. 32 ГрК РФ, правила землепользования и застройки. При этом не исключалась возможность введения субъектами Российской Федерации указанного правового регулирования в опережающем порядке. До принятия соответствующих нормативных актов признание жилых строений пригодными для постоянного проживания могло осуществляться судами общей юрисдикции в порядке установления фактов, имеющих юридическое значение (гл. 28 ГПК Российской Федерации).
Таким образом, в ч. 3 комментируемой статьи законодатель реализовал положения ранее принятых актов Конституционного Суда Российской Федерации наряду с положениями ст. 3 комментируемого Закона, разрешившими строительство индивидуальных жилых домов на садовых участках. Отсутствие законной возможности признания прав на жилые дома, расположенные на садовых участках, приводило к тому, что в большинстве случаев граждане были вынуждены обращаться в суд (см., например, Определение ВС РФ от 19 апреля 2017 г. N 11-КГ17-3 <1>).
--------------------------------
<1> Режим доступа: СПС "КонсультантПлюс".
Комментируемый Закон сохранил подход, ранее предусмотренный Законом N 66-ФЗ, о необходимости подготовки и утверждения применительно к территориям коллективных садов и огородов проекта планировки и (или) проекта межевания территории. Подготовка такой документации осуществляется садоводческим или огородническим некоммерческим товариществом за счет целевых взносов (п. 2 ч. 6 ст. 14 Закона N 217-ФЗ) на основании решения органа местного самоуправления по месту нахождения территории садоводства или огородничества.
Публичные слушания по проекту планировки и проекту межевания территории, подготовленным применительно к земельному участку, предоставленному товариществу для ведения садоводства или огородничества, не проводятся. Это обусловлено тем, что проект планировки и проект межевания территории определяют планирование использования земельных участков внутри границ территории садоводства или огородничества и подлежат одобрению общим собранием членов товарищества. При таком подходе обсуждение на публичных слушаниях представляется избыточным. Орган местного самоуправления осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие установленным требованиям. Документация по планировке территории утверждается главой местной администрации (подробнее см. комментарий к ст. 45).
Следует также отметить, что согласно ч. 6 ст. 45 ГрК РФ не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии генерального плана городского округа или поселения.
Исходя из ч. 4 комментируемой статьи документация по планировке территории является не только основой организации и застройки территории садоводства и огородничества, но также является документом, в соответствии с которым осуществляется раздел земельного участка, предоставленного такому объединению. Так, согласно п. 4 ст. 11.4 ЗК РФ раздел земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу, осуществляется в соответствии с проектом межевания территории. При разделе такого земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков, предназначенных для ведения гражданином садоводства или огородничества либо земельных участков общего назначения. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок). Таким образом, законодатель установил особенность раздела указанного земельного участка. Не требуется образование сразу всех участков и регистрация прав на них, а возможно поэтапное образование одного или нескольких земельных участков, что представляется актуальным, если не все члены товарищества в определенный момент готовы нести затраты на кадастровые работы.
Из содержания п. 2.8 ст. 3 Закона N 137-ФЗ следует одно исключение, предусматривающее, что земельный участок, образуемый из земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу указанного Федерального закона для ведения садоводства или огородничества садоводческому или огородническому товариществу либо иной организации, при которой было создано или организовано указанное товарищество, может образовываться и при отсутствии проекта межевания территории на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, подготовленной гражданином. Данной позиции придерживается и ВС РФ (Определение от 5 апреля 2016 г. N 78-КГ16-3 <1>).
--------------------------------
<1> Режим доступа: СПС "КонсультантПлюс".
Обратим внимание, что определенные рекомендации к размещению зданий и сооружений на земельных участках предусмотрены и на федеральном уровне.
Так, согласно СНиП 30-02-97* "Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения" здания и сооружения общего пользования должны отстоять от границ садовых (дачных) участков не менее чем на 4 м. Индивидуальные садовые (дачные) участки, как правило, должны быть огорожены. Ограждения с целью минимального затенения территории соседних участков должны быть сетчатые или решетчатые, высотой 1,5 м. Допускается по решению общего собрания членов садоводческого (дачного) объединения устройство глухих ограждений со стороны улиц и проездов. На садовом (дачном) участке могут возводиться жилое строение (или дом), хозяйственные постройки и сооружения, в том числе постройки для содержания мелкого скота и птицы, теплицы и другие сооружения с утепленным грунтом, хозпостройка для хранения инвентаря, летняя кухня, баня. Жилое строение (или дом) должно отстоять от красной линии улиц не менее чем на 5 м, от красной линии проездов - не менее чем на 3 м. Расстояние от хозяйственных построек до красных линий улиц и проездов должно быть не менее 5 м. Минимальные расстояния до границы соседнего участка по санитарно-бытовым условиям должны быть: от жилого строения (или дома) - 3 м; от постройки для содержания мелкого скота и птицы - 4 м; от других построек - 1 м; от стволов высокорослых деревьев - 4 м, среднерослых - 2 м; от кустарника - 1 м.
Согласно п. 7.1 СП 42.13330.2011 "СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" в районах усадебной и садово-дачной застройки расстояние от окон жилых помещений (комнат, кухонь и веранд) до стен дома и хозяйственных построек (сарая, гаража, бани), расположенных на соседних земельных участках, должно быть не менее 6 м, а расстояние до сарая для содержания скота и птицы - в соответствии с п. 8.6 этих норм. Расстояние от границы участка должно быть не менее: до стены жилого дома - 3 м; до хозяйственных построек - 1 м. При отсутствии централизованной канализации необходимое расстояние от туалета до стен соседнего дома - не менее 12 м, до источника водоснабжения (колодца) - не менее 25 м.
Вместе с тем и СНиП 30-02-97*, и указанные положения СНиП 2.07.01-89* носят только рекомендательный характер.
Таким образом, представляется возможным сделать вывод, что требования, обязательные к соблюдению при строительстве на садовых земельных участках, устанавливаются только градостроительным регламентом и могут уточняться в части определения месторасположения объектов в проектах планировки и межевания территории.
Ранее, в период действия Закона N 66-ФЗ, одним из наиболее спорных вопросов, возникающих при подготовке документации по планировке территории или проекта организации и застройки, являлся вопрос о территории, применительно к которой должна была готовиться данная документация. Данный вопрос не имел особой актуальности для садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, которые созданы с реализацией процедуры предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В этом случае было предельно понятно, что территория садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан ограничена границами земельного участка, который был первоначально предоставлен объединению как юридическому лицу либо организации, при которой оно создано (в случае создания объединения до дня вступления в силу комментируемого Закона). Норму о разработке документации по планировке территории именно в отношении земельного участка, предоставленного садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан, законодатель напрямую закрепил в п. 4, 5 ст. 39.10 ЗК РФ, ч. 8.1 ст. 45 ГрК РФ.
Однако неопределенность понятия "границы объединения" и "территория объединения" проявлялась достаточно остро в случае:
- когда объединение было образовано, к примеру, тремя учредителями на большом земельном массиве, находящемся в частной собственности, в границах которого образовывались земельные участки общего пользования, а также большое количество садовых, огородных или дачных земельных участков, которые в дальнейшем перепродаются в собственность третьих лиц;
- когда объединение было образовано лицами, которые на момент создания объединения уже являются собственниками садовых, огородных или дачных земельных участков, приобретенных ими ранее, в связи с чем возникал вопрос о том, как же определить границу этого объединения и что из себя представляет его территория.
В указанных двух случаях законодатель ранее не оговаривал, каким образом нужно определять "границы объединения", что на практике порождало многочисленные споры между гражданами, садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями и органами власти, осуществляющими предоставление земельных участков. Вместе с тем ВС РФ отмечал, что нахождение испрашиваемого гражданином участка в составе территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения имеет существенное правовое значение для передачи земельного участка в собственность члена объединения (Определение ВС РФ от 5 апреля 2016 г. N 78-КГ16-3 <1>, Обзор судебной практики).
--------------------------------
<1> Режим доступа: СПС "КонсультантПлюс".
Комментируемый Закон разрешил данный вопрос, предусмотрев несколько жестких правил, направленных на исключение злоупотреблений при создании территорий коллективных садов и огородов гражданами, которые создают товарищества как собственники садовых или огородных земельных участков. К таким правилам относятся:
1) возможность включения в границы территории садоводства и огородничества только земельных участков, принадлежащих учредителям товарищества;
2) возможность включения в границы территории садоводства и огородничества свободных территорий, не принадлежащих третьим лицам, находящихся в пределах одного элемента планировочной структуры <1>, для будущего образования земельных участков общего назначения;
3) возможность включения в качестве земельных участков общего назначения земли и (или) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные третьим лицам, площадью не менее 20 и не более 25% суммарной площади садовых и огородных земельных участков. В дальнейшем такие земельные участки могут быть предоставлены бесплатно в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора (п. 3 ст. 39.5, п. 8 ст. 39.6 ЗК РФ);
4) невозможность включения в границы территории садоводства и огородничества территорий общего пользования, которые предназначены для использования неограниченным кругом лиц (п. 12 ст. 1 ГрК РФ, п. 12 ст. 85 ЗК РФ, ст. 262 ГК РФ);
5) невозможность одновременного нахождения одного садового или огородного земельного участка в границах нескольких территорий ведения садоводства и огородничества.
--------------------------------
<1> В соответствии с п. 35 ст. 1 ГрК РФ элемент планировочной структуры - часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы). Согласно Приказу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 апреля 2017 г. N 738/пр "Об утверждении видов элементов планировочной структуры" установлены следующие виды элементов планировочной структуры: район; микрорайон; квартал; территория общего пользования, за исключением улично-дорожной сети; территория садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан; территория транспортно-пересадочного узла; территория, занятая линейным объектом и (или) предназначенная для размещения линейного объекта, за исключением улично-дорожной сети; улично-дорожная сеть.
Еще раз обратим внимание, что данные правила установлены для случаев создания товарищества лицами, являющимися собственниками садовых или огородных земельных участков. В случае создания товарищества в целях получения земельного участка документация по планировке территории готовится в отношении предоставленного для соответствующих целей земельного участка.
Ранее в литературе отмечалась необходимость разрешения вопроса о том, какие категории земель могут быть использованы для ведения садоводства и огородничества <1>, что нашло свое отражение в комментируемой статье, указывающее на возможность образования садовых и огородных участков из земель населенных пунктов или из земель сельскохозяйственного назначения.
--------------------------------
<1> Лебедева Н.Н. Земельные участки для садоводства, огородничества и ведения дачного хозяйства: оправданно ли сохранение различных правовых режимов? // Законодательство и экономика. 2005. N 11.
При этом необходимо отметить, что сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (п. 6 ст. 79 ЗК РФ).
Подчеркнем, что данные нововведения вступают в силу с 1 января 2019 г.
В части ранее предоставленных для садоводства и огородничества земельных участков важно учитывать положения Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель", согласно которым земельный участок, который до 8 августа 2008 г. предоставлен для ведения огородничества, садоводства или дачного хозяйства гражданину, садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан, иной организации, при которой было создано или организовано указанное объединение, либо образован из указанного земельного участка и который в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации, а также сведениями Единого государственного реестра недвижимости, правоустанавливающими и (или) правоудостоверяющими документами на земельные участки относится к категории земель лесного фонда, подлежит отнесению к землям населенных пунктов, если он находится в границах населенного пункта, или к категории земель сельскохозяйственного назначения в иных случаях.
Применительно к ч. 12 комментируемой статьи следует помнить, что в настоящее время порядок установления границ населенных пунктов урегулирован ст. 19 - 25 ГрК РФ и заключается в установлении границ населенных пунктов (в том числе образуемых) в составе генеральных планов поселений, городских округов (схем территориального планирования муниципальных районов в случае установления границ населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях).