Статья 53. Обращение в защиту публичных интересов, прав и законных интересов других лиц
(в ред. Федерального закона от 19.07.2009 N 205-ФЗ)
1. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов.
2. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, организации и граждане вправе обратиться в арбитражный суд в защиту прав и законных интересов других лиц.
3. В обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов или прав и (или) законных интересов других лиц, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд.
4. Орган, обратившийся в арбитражный суд в защиту публичных интересов, организации и граждане, обратившиеся в защиту прав и законных интересов других лиц, пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности истца.
5. Отказ органов, организаций и граждан, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, от предъявленного иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу.
Комментарий к статье
1. Право государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов на обращение с исками и заявлениями в арбитражный суд закон связывает с прямым указанием на это право в федеральном законе, а также с защитой публичных интересов.
Например, Банк России наделен правом обращаться в суд с иском в интересах акционеров акционерных инвестиционных фондов и владельцев инвестиционных паев в случае нарушения их прав, предусмотренных ФЗ от 29.11.2001 N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" (ст. 55).
Статьей 14 ФЗ от 05.03.1999 N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" Банк России в целях защиты прав и законных интересов инвесторов наделен правом обращаться в суд с исками и заявлениями в защиту государственных и общественных интересов и охраняемых законом интересов инвесторов, о ликвидации юридических лиц или прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг без лицензии, об аннулировании выпуска ценных бумаг, о признании сделок с ценными бумагами недействительными, а также в иных случаях, установленных законодательством РФ о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.
Должностные лица органа государственного надзора в области защиты прав потребителей вправе обращаться в суд с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей, а также с заявлениями о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя (уполномоченного индивидуального предпринимателя) за неоднократное (два и более раза в течение одного календарного года) или грубое (повлекшее смерть или массовые заболевания, отравления людей) нарушение прав потребителей (ст. 40 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей").
Понятие публичного интереса в АПК не дано. По аналогии с ранее действовавшим законодательством можно сказать, что под таковым понимаются, в частности, государственный интерес и общественный интерес. Государственный интерес, который может пониматься как публичный, возникает в том случае, когда в соответствующих правоотношениях государство выступает как субъект публично-правовых отношений, а также когда частноправовые отношения государства существенно затрагивают осуществление им своих публично-правовых функций. Государственный интерес только тогда может быть признан публичным, когда он связан с защитой основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц (не являющихся участниками спорного правоотношения), обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такой перечень публичных интересов установлен ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и ст. 2 ГК, а толкование ст. 55 Конституции РФ как устанавливающей перечень публичных интересов дано Конституционным Судом РФ <1>. Иными словами, государственный интерес становится публичным, когда он совпадает с общественным интересом.
--------------------------------
<1> Определение КС РФ от 06.06.2002 N 133-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Юрчика Андрея Анатольевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 2 статьи 11 и пункта 6 статьи 83 Налогового кодекса Российской Федерации" (текст документа официально не был опубликован).
Представляя собой известное ограничение принципа диспозитивности и связанной с ним свободы в осуществлении своих прав и обязанностей, ст. 53 АПК, безусловно, не может толковаться в отрыве от ст. 55 Конституции РФ. По этой причине перечень публичных интересов, приведенный в ст. 55 Конституции РФ и ст. 2 ГК, подлежит безоговорочному применению при определении публичных интересов, дающих право государственным и иным органам обращаться в арбитражный суд на основании ст. 53 АПК.
В соответствии со ст. 308.8 АПК под публичным интересом понимаются и интересы неопределенного круга лиц. Следовательно, при нарушении интересов неопределенного круга лиц всегда имеет место нарушение публичного интереса, поскольку понятие публичного интереса является категорией более высокой степени обобщения. Следует отнести к публичному интересу и защиту интересов не только неопределенного, но и широкого круга лиц.
КС РФ признает публичным интерес, возникающий при осуществлении предпринимательской деятельности в форме акционерного общества <1>. Из текста Постановления КС РФ можно сделать вывод, что публичный интерес возникает в случае, если затрагиваются интересы значительного числа акционеров, кредиторов и инвесторов акционерного общества. Публичный интерес признается КС РФ и в размещении вкладчиками своих средств в банках, поскольку сбережения населения являются источником ресурсной базы, необходимой для инвестиций и долгосрочного кредитования <2>.
--------------------------------
<1> Постановление КС РФ от 24.02.2004 N 3-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона "Об акционерных обществах", регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании "Кадет Истеблишмент" и запросом Октябрьского районного суда города Пензы" // СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 830.
<2> Постановление КС РФ от 03.07.2001 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3058.
К нарушениям публичных интересов также можно отнести принятие нормативного правового акта, затрагивающего права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Государственные органы, органы местного самоуправления наделены правом на обращение с требованием о признании недействующими этих актов, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 2 ст. 192 АПК). Государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы также обращаются в суд в защиту публичных интересов с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 2 ст. 198 АПК).
Сам по себе факт совпадения публичных интересов с коммерческими интересами конкретных субъектов не лишает государственные органы и органы местного самоуправления возможности предъявить иск <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 27.08.1996 N 2093/96 (текст документа официально не был опубликован).
От исков, предъявляемых государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами в защиту публичных интересов, следует отграничивать иски, предъявляемые указанными лицами как субъектами спорных материальных правоотношений. В последнем случае государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы будут являться истцами или заявителями. В частности, органы исполнительной власти субъекта РФ, являющиеся государственными учреждениями, имеют право предъявлять иски в защиту своих имущественных интересов <1>. Также от заявлений, предъявляемых в порядке ст. 53 АПК, следует отличать обращения в суд государственных, муниципальных и иных органов от имени и в интересах публично-правовых образований.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 23.11.2001 N 4723/00 (текст документа официально не был опубликован).
2. Новая редакция ст. 53 АПК, введенная ФЗ N 205-ФЗ, установила право организаций и граждан обращаться в арбитражные суды в защиту прав и законных интересов других лиц.
О понятиях организаций и граждан см. комментарий к ст. 44 АПК.
Организации и граждане наделены правом обращения в арбитражные суды в защиту прав и законных интересов других лиц, только если такое право предусмотрено АПК или другими федеральными законами. Право на обращение в арбитражный суд в защиту прав и законных интересов других лиц не может быть предусмотрено иными актами, в том числе законами субъектов РФ.
Главой 28.2 АПК предусмотрено право на обращение в арбитражный суд в защиту прав и законных интересов других лиц по делам о защите прав и законных интересов группы лиц.
Федеральным законом от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" <1> установлено право лиц, осуществляющих мероприятия по образованию, воспитанию, развитию, охране здоровья, социальной защите и социальному обслуживанию ребенка, содействию его социальной адаптации, социальной реабилитации и (или) иные мероприятия с его участием, обратиться в установленном законодательством РФ порядке в суд с иском о возмещении ребенку вреда, причиненного его здоровью, имуществу, а также морального вреда (ст. 23). Указанные лица могут обратиться в арбитражный суд, например, с иском о возмещении вреда, причинного имуществу ребенка, депозитарием в связи с учетом прав на акции и иные ценные бумаги и с осуществлением предусмотренных федеральным законом иных прав и обязанностей (п. 4 ч. 2 ст. 33 АПК).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.
Процессуальное положение организаций и граждан, обращающихся в арбитражные суды в защиту прав и законных интересов других лиц, аналогично положению государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, обращающихся в арбитражный суд в защиту публичных интересов в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи.
3. В соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 125 АПК в исковом заявлении должны содержаться обстоятельства, на которых основаны исковые требования и которые подтверждают эти обстоятельства доказательства. В том числе в заявлении должны быть указаны обстоятельства, которыми государственный орган, орган местного самоуправления или иной орган подтверждает нарушение публичных интересов, а граждане и организации, обращающиеся в арбитражный суд за защитой чужих прав и законных интересов других лиц, должны подтвердить обстоятельство, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд, поскольку это прямо предусмотрено ч. 3 ст. 53 АПК.
Отсутствие указания в обращении на то, в чем заключается нарушение публичных интересов или прав и законных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд, и (или) отсутствие подтверждающих эти обстоятельства доказательств влечет оставление поданного заявления без движения на основании ст. 128 АПК, а в случае неустранения обстоятельств, послуживших основанием для оставления его без движения, исковое заявление возвращается лицу, его подавшему (ст. 129 АПК). Такие же последствия должны возникать и в случае неуказания в обращении граждан и организаций, названных в ч. 2 комментируемой статьи, на то, нарушение каких прав и законных интересов других лиц послужило основанием для обращения в арбитражный суд, а также непредставления подтверждающих эти обстоятельства доказательств.
Из текста комментируемой статьи вытекает, что государственный орган, орган местного самоуправления или иной орган обязан представить доказательства нарушения публичных интересов, а граждане и организации, обращающиеся в арбитражный суд за защитой прав и законных интересов других лиц, должны представить доказательства в подтверждение нарушения чужих прав и законных интересов, дающего им право на обращение в арбитражный суд. При этом государственный орган, орган местного самоуправления или иной орган не обязаны подтверждать обстоятельства нарушения чужих прав и законных интересов, а граждане и организации, указанные в ч. 2 комментируемой статьи, не обязаны подтверждать нарушение публичных интересов, поскольку с этими обстоятельствами не связывается их право на обращение в арбитражный суд.
4. Органы, организации и граждане, обратившиеся в арбитражный суд в интересах других лиц, как и истец, действуют в арбитражном процессе от своего имени, но наделяются лишь процессуальными правами и несут процессуальные обязанности истца. В связи с этим указанные органы, организации и граждане не обладают правом распоряжаться судьбой блага, ставшего предметом спора.
Судебная практика установила ограничение на возмещение судебных расходов на оплату помощи представителя лицам, обращающимся в суд в соответствии со ст. 53 АПК, поскольку обращение в арбитражный суд от своего имени является одним из видов профессиональной деятельности указанных лиц <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 16 Постановления Пленума ВС РФ от 21.01.2016 N 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела" (БВС. 2016. N 4).
Пленум ВАС РФ разъяснил, что указанные органы реализуют свои функции как непосредственно, так и через подведомственные им органы и организации. Поэтому представительство органов государственной власти и органов местного самоуправления в арбитражных судах могут осуществлять по их специальному поручению подведомственные им органы и организации, а также вышестоящие по отношению к ним органы и организации через лиц, состоящих в штате этих органов и организаций, либо адвокаты. Полномочия таких лиц должны быть подтверждены доверенностью, выданной соответствующим органом или организацией <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // ВВАС. 2003. N 2.
В настоящее время в связи с изменениями, внесенными в ст. 59 АПК, представительство от имени указанных органов могут осуществлять и иные лица, указанные в ст. 59 АПК (см. комментарий к ст. 59 АПК).
Объем заявленных требований определяется органом, подавшим иск, в пределах предоставленных ему полномочий <1>. См. также комментарий к ч. 3 ст. 52 АПК.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 10.02.1998 N 5765/97 // ВВАС. 1998. N 5.
5. См. комментарий к ч. 4 ст. 52 АПК.