Специфика управления землями населенных пунктов
Управление землями населенных пунктов осуществляется местными администрациями через свои департаменты, отделы и службы, например, департамент строительства и архитектуры и др. Функции управления землями населенных пунктов и пределы компетенции органов управления четко разграничены в ЗК РФ, ГрК РФ и Федеральном законе РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ГрК РФ к основным функциям по управлению землями населенных пунктов относятся:
- подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;
- утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, правил землепользования и застройки поселений;
- утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территорий;
- выдача разрешений на строительство, ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселений.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к основным функциям относятся:
- утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий;
- ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района;
- резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд;
- утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий;
- осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий.
Органы местного самоуправления в соответствии с согласованной и утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией обеспечивают:
- ее реализацию в установленные сроки;
- соблюдение градостроительных нормативов и экологических требований, установленных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Органы государственной власти и управления в пределах своих полномочий:
- устанавливают порядок осуществления градостроительной деятельности на своих территориях;
- обеспечивают защиту прав и охраняемых законом интересов ее участников;
- контролируют соблюдение нормативных актов в области финансирования градостроительной деятельности, результаты экспертизы и реализацию градостроительной документации;
- согласовывают вопросы формирования промышленных, рекреационных и иных функциональных зон и объектов, использования природных ресурсов, охраны историко-культур-ного наследия и окружающей среды.
Значительное место в управлении землями населенных пунктов играет перспективное и текущее планирование их использования посредством территориального планирования и градостроительного зонирования. Планирование отражено в градостроительной документации, поскольку главным назначением этих земель является строительство на них промышленных, культурных, жилых и иных объектов. Органы государственной власти и управления устанавливают в пределах своей компетенции порядок осуществления градостроительной деятельности на своих территориях и обеспечивают защиту прав и охраняемых законом интересов ее участников.
Они контролируют соблюдение нормативных актов в области финансирования градостроительной деятельности, результаты экспертизы и реализацию градостроительной документации, а также согласовывают вопросы формирования промышленных, селитебных, рекреационных и других функциональных зон и объектов, использования природных ресурсов, охраны историко-культурного наследия и окружающей среды. В свою очередь, органы местного самоуправления в соответствии с согласованной и утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией обеспечивают ее реализацию в установленные сроки, соблюдение градостроительных нормативов, а также ведение опорного плана территории поселения. Вопросы развития и благоустройства города (поселения), улучшения окружающей среды решаются в соответствующих планах и проектах, являющихся основными градостроительными документами.
Территориальное планирование — планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Документы территориального планирования подразделяются:
- на документы территориального планирования Российской Федерации;
- документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;
- документы территориального планирования муниципальных образований.
Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Подготовка схем может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования применительно ко всей территории Российской Федерации или ее части.
Документами территориального планирования муниципальных образований являются:
- схемы территориального планирования муниципальных районов;
- генеральные планы поселений;
- генеральные планы городских округов.
Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2007 г. № 178 утверждено «Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации» и проектов документов территориального планирования муниципальных образований.
Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.
Схема территориального планирования муниципального района включает в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:
- объектов электро- и газоснабжения в границах муниципального района;
- автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;
- иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального района.
Схема территориального планирования муниципального района содержит положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы).
Положения о территориальном планировании, содержащиеся в схеме территориального планирования муниципального района, включают в себя:
- цели и задачи территориального планирования;
- перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.
На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района, отображаются:
- существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района;
- границы земель различных категорий в пределах межселенных территорий;
- границы территорий объектов культурного наследия;
- границы зон с особыми условиями использования территорий;
- границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства местного значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в собственности муниципального района, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения;
- границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства на межселенных территориях;
- границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях.
Генеральный план поселений, городских округов, территории является основным юридическим документом, определяющим в интересах населения условия проживания, направления и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и благоустройство территории, сохранение историко-культурного и природного наследия. Генеральные планы определяют также основные направления эксплуатации земель; их целевую принадлежность; размещение жилых районов, промышленных центров и мест отдыха; этажность строительства; защитные санитарные зоны и т. д. Генеральные планы утверждаются на срок 25–30 лет и призваны обеспечить оптимальную организацию городских (поселковых) земель.
Подготовка генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов осуществляется применительно ко всем территориям поселений, городских округов. Она может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа.
Генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:
- объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа;
- автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа;
- иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа.
Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). Положения о территориальном планировании, содержащиеся в генеральных планах, включают в себя:
- цели и задачи территориального планирования;
- перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.
На картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются границы поселения, городского округа; границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа; границы разрешенного вида использования земель; границы зон с особыми условиями использования территорий и т. п.
Правила землепользования и застройки — документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
- создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
- создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
- обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
- создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Правила землепользования и застройки включают в себя:
- порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
- карту градостроительного зонирования;
- градостроительные регламенты.
Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:
- о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;
- об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;
- о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;
- проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
- внесении изменений в правила землепользования и застройки;
- регулировании иных вопросов землепользования и застройки.
На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, с помощью которого определяют основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования. Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в следующих случах:
- виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;
- размеры их не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.
Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.
Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами. В данном случае в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:
- виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
- предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
- ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:
- фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;
- возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
- функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;
- видов территориальных зон;
- требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования, а не распространяется на земельные участки:
1) в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;
2) в границах территорий общего пользования;
3) занятые линейными объектами;
4) предоставленные для добычи полезных ископаемых. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.
По заданию заказчика могут выполняться другие виды градостроительной документации. Каждый вид градостроительной документации соответствует конкретным объектам градостроительной деятельности, выполняется в определенном масштабе, имеет свое назначение и содержание, а также порядок проведения экспертизы, утверждения и согласования. Утвержденная градостроительная документация обязательна для исполнения всеми участниками градостроительной деятельности. Внесение изменений в градостроительную документацию осуществляется только с разрешения утвердившего ее органа.
Градостроительная документация разрабатывается, как правило, на конкурсной основе, является собственностью заказчика и передается в распоряжение соответствующих органов архитектуры и градостроительства. К ее разработке привлекаются специальные проектные организации, которые ведут обширные исследования социально-экономического и архитектурно-планировочного характера. После составления проектов они утверждаются соответствующими государственными органами и с этого момента приобретают обязательную силу.