Земельное право

Материалы раздела

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЗАПАСА

Особенности правовоого режима земель запаса

Землями запаса являются все земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого для сельскохозяйственного производства (ст. 103 ЗК РФ).

Впервые земли государственного запаса были выделены как самостоятельная категория земель с принятием Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года и Земельного кодекса РСФСР 1970 года. В предшествовавшем данным актам Земельном кодексе РСФСР 1922 года подобное современному разделение земель на категории по целевому назначению отсутствовало.

В соответствии с п. 8 ст. 1 Земельного кодекса РФ основой деления земель на категории является их целевое назначение и разрешенное использование. В соответствии с данным принципом и формируются шесть остальных категорий земель. Например, земли сельскохозяйственного назначения - это земли для ведения сельского хозяйства (ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации), земли населенных пунктов предназначены для застройки и развития населенных пунктов (ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации) и т.д.

Из анализа определения земель запаса можно сделать вывод о том, что отнесение их к данной категории обусловлено не их специальным целевым назначением (как в случае с первыми шестью категориями), а субъектным составом их собственников - государства и муниципальных образований.

Такое понятие дает нам основание подразделять земли запаса прежде всего на государственные и муниципальные, а государственные земли запаса в свою очередь можно подразделять на земли федерального запаса и земли запаса субъектов Российской Федерации. Такое подразделение объясняется фактом реального существования земель запаса на территориях, находящихся в ведении Российской Федерации, ее субъектов и даже на поселенческих территориях, отнесенных к ведению муниципальных образований.

Правовое положение земель запаса существенным образом изменилось после 1990г. в связи с введением различных форм собственности на землю и реорганизацией земельных отношений, особенно в аграрной сфере.

Понятие «земли запаса», сформулированное в ст. 103 ЗК, содержит двусмысленную оговорку, «за исключением земель фонда перераспределения, формируемого в соответствии со ст. 80 настоящего Кодекса». Становится не вполне ясно, откуда исключается фонд перераспределения, из земель запаса или из земель, не предоставленных гражданам и юридическим лицам.

Хотя признак отнесения земель к целевым категориям остался прежним, возникли определенные затруднения с переводом земель в категорию запаса, вызванные недостаточной правовой урегулированностью этого процесса. Суть дела заключается в том, что в результате реализации земельных отношений в новых условиях появились земли, конкретные правообладатели которых либо лишены права на земельные участки, либо они фактически не установлены.

К таким землям можно отнести:

  • невостребованные части земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в долевой собственности;
  • земельные участки, изъятые у правообладателей по решению судов за нарушение земельного законодательства и по другим основаниям;
  • земельные участки, выкупленные у собственников органами государственной власти и органами местного самоуправления;
  • земли, от которых отказались правообладатели;
  • земли, не унаследованные по закону или завещанные государству;
  • земли, срок предоставления которых истек;
  • земли, нарушенные, непригодные для использования, деградированные, зараженные и т.п.

Этот перечень можно было бы продолжить.

Представляется, что отнесение земель к категории земель запаса по тем лишь признакам, что они находятся в публичных формах собственности и не предоставлены в пользование гражданам и юридическим лицам, на сегодняшний день является недостаточным и неоправданным. Необходимо более четко сформулировать критерии формирования такого особого правового режима.

Теперь в соответствии с ЗК РФ 2001г. (ст. 80) фонд перераспределения земель находится в категории земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем правовой режим земель фонда изменился. Произошло законное ("автоматическое") изменение категории земель фонда перераспределения. Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что с момента вступления Земельного кодекса в силу в фонд перераспределения земель включаются все земли, находившиеся на дату вступления Кодекса в силу в фондах перераспределения земель, образованных в соответствии с Указом Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" (п. 11 ст. 3).

Регулирование фонда перераспределения в самостоятельной статье Земельного кодекса РФ и исчерпывающий перечень оснований для его формирования только из земель сельскохозяйственного назначения свидетельствуют о самостоятельности фонда перераспределения земель как правовой категории, которую не следует отождествлять с землями запаса. Этот фонд имеет самостоятельный правовой режим, определяющий, в частности, правила его использования.

Основной признак отнесения земель к категории запаса - это фактическое хозяйственное использование земель.

Исключение сделано только для земель с/х назначения, к категории которых помимо предоставленных для этих целей земельных участков отнесены земли так называемого фонда перераспределения, т.е. сельскохозяйственные земли, не имеющие по разным причинам конкретных правообладателей и предназначенные для использования по прежнему целевому назначению.

Фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков сельскохозяйственного назначения в случаях:

  • добровольного отказа правообладателя от земельного участка;
  • при отсутствии наследников, при их отказе от наследства в пользу государства (или безадресно) или лишении завещателя всех наследников наследства;
  • при принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных законом.

В дальнейшем эти временно выведенные из оборота сельскохозяйственные земли предоставляются для использования в сельскохозяйственных целях в соответствии со ст. 78 ЗК РФ. Тем самым сохраняется их целевое назначение.

Как видим, в фонд перераспределения включены не все перечисленные выше случаи, когда земельные участки сельскохозяйственного назначения не имеют правообладателей. В частности, не включены такие случаи, имеющие довольно распространенный характер, как невостребованные земельные паи, земельные участки, приобретенные государственными или муниципальными органами в порядке совершения сделок отчуждения, земли, приведенные в состояние, непригодное для использования по целевому назначению, земельные участки, срок предоставления которых истек, и другие случаи.

В отличие от фонда перераспределения, который может использоваться только для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных, связанных с сельскохозяйственным производством целей (ст. 78 3К РФ), использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию.

Значительное количество земель запаса сосредоточено в отдаленных, малоосвоенных районах Российской Федерации (на Дальнем Востоке, в Сибири и др.). Кроме того, земли запаса имеются также во всех районах европейской части России. Они могут переводиться во все предусмотренные земельным законодательством категории для использования в целях развития разных отраслей экономики и предоставляться гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством.

Как правило, земли запаса — это территории земной поверхности, в силу каких-либо обстоятельств не использующиеся в хозяйственной деятельности. Нахождение в запасе — это «время ожидания своего часа», которое наступит, когда обществу для его многоцелевых нужд станут необходимы свободные земли.

Территориальное размещение земель запаса является переменной категорией.

Площадь земель запаса в силу различных оснований периодически уменьшается либо иногда возрастает.

Будучи временно невостребованными для хозяйственной деятельности либо гражданского оборота, земли запаса не могут считаться ничейными, бросовыми. У них имеется собственник — Российское государство в целом либо отдельный субъект Федерации или муниципальное образование. Это означает, что данные земли граждане и юридические лица не могут занимать без надлежащих правовых оснований, т.е. самоуправно.

Между тем на практике земли запаса нередко используются временно, случайными пользователями, например гражданами, проживающими на соответствующей территории. Местные органы власти мирятся с этим, поскольку земельные участки не используются под капитальные сооружения. Огороды же, которые на них традиционно располагаются, не создают у местных органов каких- либо хозяйственных проблем. Если земельный участок потребуется для государственных или муниципальных нужд, то он занимается без возмещения затрат нелегальным пользователям.

Фактическое занятие и использование земель по законодательству признается административным правонарушением и не может рассматриваться как основание для правообладания земельным участком. Нарушители, помимо привлечения к установленным видам юридической ответственности, не приобретают права на возмещение затрат, произведенных в результате самовольного использования земель запаса (п. 2 ст. 76 ЗК РФ).

Земли запаса, являясь государственной или муниципальной собственностью, подлежат государственному земельному учету. Сведения о них заносятся в кадастровую документацию. С заявлением об их учете должны обращаться государственные или муниципальные органы, в введении которых находятся названные земли.

Не могут считаться землями запаса участки, собственники или законные пользователи которых оставили их без надзора и использования, продолжая являться законными правообладателями по земельно-кадастровой документации. Лишь после того как в названную документацию будут внесены соответствующие изменения об отказе от земельного участка, он может быть зачислен в состав земель запаса.

Земли запаса как временно не используемые для хозяйственной деятельности участки по этому признаку сходны с землями, исключенными из хозяйственного оборота в целях их консервации. Но этим их сходство исчерпывается.

Консервация земель, или их временное исключение из хозяйственного оборота, осуществляется для предотвращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации загрязненных территорий. Однако земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации, сохраняются за их собственниками, землепользователями, землевладельцами (при создании ими необходимых условий для восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель) либо переводятся в запас (Положение о консервации земель с изъятием из оборота, утвержденное постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830). Недеградированные земли запаса имеют иную судьбу.

Земли запаса находятся в ведении местных органов самоуправления. Они ведут учет земель данной категории, следят за их охраной, предупреждают местных жителей о сроках перевода земель запаса в другие категории земель в целях интенсивного использования для государственных и муниципальных нужд. С этого момента решается вопрос о переводе земель запаса в соответствии с их разрешенным использованием в другую категорию по правилам земельного законодательства (ст. 8 ЗК РФ).

Разграничение земель иных категорий с землями запаса

Разграничение земель иных категорий с землями запаса может приобретать большое практическое значение при образовании земельных участков, так как согласно п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Несмотря на выведение фонда перераспределения земель из категории земель запаса, действующее земельное законодательство наделяет их правовой режим рядом общих особенностей. За счет земель запаса либо фонда перераспределения земель могут создаваться:

- целевой земельный фонд для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, формируемый органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по представлению органов земельного кадастра и на основе предложений казачьих обществ (Указ Президента РФ от 16 апреля 1996г. N 564, Постановление Правительства РФ от 8 июня 1996г. N 667);

- целевой земельный фонд для расселения беженцев и вынужденных переселенцев, формируемый органами исполнительной власти субъектов РФ для жилищного строительства, организации личного подсобного хозяйства, крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов (Постановление Правительства РФ от 14 марта 1995 г. N 249).

Очевидно, что использование этих земель запаса нуждается в уточнении, во всяком случае в той части, которая определяет судьбу земельных участков, не предоставленных для хозяйственного использования конкретным лицам.

Соотношение режима зарезервированных земель и земель запаса

В этой связи заслуживает также внимания проблема соотношения правового режима земель запаса и земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд. Подчас прослеживается тенденция к их смешению, восприятию как синонимов. Например, в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 9 марта 2010 г. по делу N А58-3163/09 определено, что земельный участок острова Большой Ляховский находится на территории резервата, относится к землям запаса и принадлежит Республике Саха (Якутия).

В данном случае земли запаса позиционируются как земли, зарезервированные для государственных нужд. Однако представляется, что данная позиция не является целесообразной и оправданной. Если территория была признана резерватом, то земельные участки, на ней расположенные, должны были быть отнесены к категории земель особо охраняемых территорий. Власти же ограничились их резервацией для собственных нужд, правовую основу которой явило решение о включении таких земель в состав земель запаса, что, без сомнения, ставит под угрозу соблюдение природоохранного режима указанных территорий, возможность предоставить в итоге из состава земель запаса земельные участки для целей, которые могут нанести вред указанным территориям.

Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд может осуществляться как в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, так и в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии со ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации резервирование земель осуществляется для государственных или муниципальных нужд, то есть для размещения в будущем объектов федерального, регионального или местного значения. Резервирование земель является ограничением прав на земельные участки, однако в период резервирования правообладатели могут осуществлять свои правомочия в полном объеме.

Зарезервированные земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в случае если они не предоставлены в пользование гражданам или юридическим лицам, все равно нецелесообразно переводить в состав земель запаса, таким образом, юридически закрепляя их резервирование (речь, безусловно, идет о землях, расположенных за границами населенного пункта), поскольку принятию решения о резервировании земель предшествует формирование документов по планировке территории, то есть резервирование должно происходить "не на всякий случай", а под размещение конкретных объектов.

Зарезервированные земельные участки могут быть предоставлены также в аренду для использования их по целевому назначению (оно имеется и определено), но срок договора аренды не может превышать срок резервирования земель. Таким образом, целевое назначение этих земельных участков, по сути, уже определено документами по планировке территорий, перевод таких земель в состав земель запаса, а затем неизбежный обратный процесс будет дополнительной сложной и дорогостоящей стадией формирования земельных участков под размещение общественно значимых объектов.

Таким образом, земли запаса и земли, зарезервированные для государственных и муниципальных нужд, - это абсолютно разные и не связанные между собой правовые режимы земельных участков.

В первом случае это категория земель, присвоение которой должно быть обусловлено какими-либо обстоятельствами, поскольку означает изъятие земельного участка из его использования и оборота на неопределенный срок, так как его ограничение не предусматривается действующим законодательством.

Во втором случае резервирование земель - это реализуемая в определенном (административном) порядке процедура, при которой происходит ограничение прав на землю и оборотоспособности земельных участков на определенный срок в целях решения государственных или местных задач.

Особенности изменения правового режима земель запаса

Перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель осуществляется только после формирования земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.

Перевод земель запаса в земли промышленности и иного специального назначения осуществляется органами местного самоуправления - муниципальными районами. Это единственное действие по изменению целевого назначения, которое самостоятельно осуществляется органами местного самоуправления.

Возможные изменения законодательства в отношении категорий земель

Подготовлен и обсуждается Проект Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию)"
(подготовлен Минэкономразвития России)
(не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 02.11.2018)

Предлагается статьи 7 и 8 ЗК РФ признать утратившими силу. Именно эти статьи предусматриваю деление земель на категории.

Предлагается дополнить Земельный кодекс статьей 14.5. Вместо категорий вводятся виды территориальных зон, основным критерием будет разрешенное использование участка.

Статья 14.5. Виды территориальных зон

1. Все земли и земельные участки должны находиться в границах одной из следующих территориальных зон:

1) зоны сельскохозяйственного назначения;

2) жилые зоны;

3) общественно-деловые зоны;

4) производственные зоны;

5) зоны рекреационного назначения;

6) зоны ведения садоводства для собственных нужд граждан;

7) зоны сельскохозяйственного назначения для собственных нужд граждан;

8) природоохранные зоны;

9) зоны историко-культурного назначения;

10) зоны природных лечебных ресурсов;

11) зоны энергетики;

12) зоны транспорта;

13) зоны обеспечения космической деятельности;

14) зоны обеспечения обороны страны и безопасности государства;

15) зоны специального назначения;

16) многоцелевые зоны;

17) зоны лесного фонда;

18) зоны запаса.

2. Могут включаться в границы различных территориальных зон и находиться одновременно в нескольких территориальных зонах:

1) территории объектов культурного наследия;

2) зоны с особыми условиями использования территории;

3) особо охраняемые природные территории, созданные в качестве государственного природного заказника или памятника природы;

4) территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, образуемой в местах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации;

5) территории общего пользования (земли и земельные участки общего пользования).

3. Земли и земельные участки, в отношении которых принято решение о консервации, включаются в зоны запаса. Разрешенное использование земельных участков в границах таких зон не устанавливается.

Контрольные вопросы

1) Что такое земли запаса.

2) Кратко перечислите основные особенности режима земель запаса.

3) Какой градостроительный регламент устанавливается для земель запаса.

4) Каков порядок перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.

5) Koгдa мoжнo иcпoльзoвaть зeмли зaпaca

6) Oпpeдeлитe, ктo pacпopяжaeтcя зeмлями зaпaca

7) Основные отличия земель запаса от зарезервированных земель