Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ
Глава 6. Имущество общего пользования
Статья 24. Имущество общего пользования, образование земельных участков общего назначения
1. Образование земельных участков общего назначения осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
2. Управление имуществом общего пользования в границах территории садоводства или огородничества может осуществлять только одно товарищество в соответствии с настоящим Федеральным законом.
3. Имущество общего пользования, расположенное в границах территории садоводства или огородничества, может также принадлежать товариществу на праве собственности и ином праве, предусмотренном гражданским законодательством.
4. Земельный участок общего назначения, находящийся в государственной или муниципальной собственности и расположенный в границах территории садоводства или огородничества, подлежит предоставлению в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, пропорционально площади этих участков. Предоставление земельного участка общего назначения в указанном случае может осуществляться по заявлению лица, уполномоченного на подачу соответствующего заявления решением общего собрания членов товарищества.
5. Правообладатели земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, вправе использовать земельные участки общего назначения в границах такой территории для прохода и проезда к своим земельным участкам свободно и без взимания платы. Никто не вправе ограничивать доступ правообладателей земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, к таким земельным участкам.
Комментарий к статье 24
В комментируемой статье применительно к имуществу общего пользования впервые по тексту Закона N 217-ФЗ используется термин "управление". Так, согласно ч. 2 комментируемой статьи управление имуществом общего пользования в границах территории садоводства и огородничества может осуществлять только одно садоводческое или огородническое некоммерческое товарищество.
Данный принцип заимствован из положений ЖК РФ, согласно которым собственники помещений в одном многоквартирном доме могут создать только одно товарищество собственников жилья (ч. 1 ст. 136). Указанное положение применительно к территории садоводства и огородничества вполне оправданно, поскольку только подобный подход способен обеспечить соблюдение единых правил сосуществования граждан и использования ими общего имущества на одной территории. Однако, помимо собственно данного принципа, больший интерес вызывает сам термин "управление" применительно к общему имуществу садоводов и огородников. Что же он означает?
Вернувшись к жилищному законодательству, мы увидим, что согласно ч. 1 ст. 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Надлежащее содержание общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме должно осуществляться в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, в том числе в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о техническом регулировании, пожарной безопасности, защите прав потребителей, и должно обеспечивать:
1) соблюдение требований к надежности и безопасности многоквартирного дома;
2) безопасность жизни и здоровья граждан, имущества физических лиц, имущества юридических лиц, государственного и муниципального имущества;
3) доступность пользования помещениями и иным имуществом, входящим в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме;
4) соблюдение прав и законных интересов собственников помещений в многоквартирном доме, а также иных лиц;
5) постоянную готовность инженерных коммуникаций, приборов учета и другого оборудования, входящих в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, к осуществлению поставок ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим в многоквартирном доме.
По большому счету функции садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества применительно к территории садоводства и огородничества по управлению имуществом общего пользования очень схожи с управлением многоквартирным домом. Это следует из п. 1 ст. 7 комментируемого Закона, в соответствии с которым одной из целей учреждения и деятельности садоводческого или огороднического товарищества является создание благоприятных условий для ведения гражданами садоводства и огородничества (обеспечение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами, благоустройства и охраны территории садоводства или огородничества, обеспечение пожарной безопасности территории садоводства или огородничества и иные условия).
Принципиальная разница с жилищным законодательством состоит в том, что Закон N 217-ФЗ не предоставляет гражданам альтернативной модели управления общим имуществом, расположенным в границах территории садоводства или огородничества, к примеру непосредственное управление таким имуществом правообладателями садовых или огородных земельных участков, хотя с учетом развития положений гражданского законодательства можно сказать, что это не совсем так.
Напомним, что Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 100-ФЗ "О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации" Гражданский кодекс Российской Федерации был дополнен гл. 9.1 "Решения собраний".
Развитие гражданского законодательства указывает на то, что законодатель видит определенные сходства в подходах к организации управления имуществом общего пользования в многоквартирных домах и в садоводческих или огороднических товариществах, поскольку предлагает для этих целей создание одного и того же юридического лица - товарищества собственников недвижимости, видами которого являются товарищества собственников жилья и садоводческие или огороднические некоммерческие товарищества. Кроме того, в соответствии с п. 6 ч. 8 ст. 3 Закона N 99-ФЗ со дня вступления в силу данного Закона (1 сентября 2014 г.) к садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим товариществам применяются нормы о товариществах собственников недвижимости.
Однако, как было отмечено выше, ч. 2 ст. 161 ЖК РФ предоставляет собственникам жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме выбор способа управления, в частности возможность непосредственного управления общим имуществом многоквартирного дома.
В связи с этим с учетом появления в ГК РФ норм об общих собраниях следует оценить возможность использования садоводами и огородниками данного института для целей непосредственного управления территориями коллективных садов и огородов (по аналогии с непосредственным управлением многоквартирными домами) без создания для этого специального юридического лица (садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества).
Прежде всего рассмотрим общие положения, закрепленные в ст. 181.1 ГК РФ. Из них мы видим, что правила, предусмотренные гл. 9.1 ГК РФ, применяются, если законом или в установленном им порядке не предусмотрено иное. В настоящее время применение подобной модели реализации коллективных интересов садоводов и огородников, не создавших товарищество, закон не запрещает.
Пунктом 2 указанной статьи установлено, что решение собрания, с которым закон связывает гражданско-правовые последствия, порождает правовые последствия, на которые направлено решение собрания, для всех лиц, имевших право участвовать в данном собрании (участников юридического лица, сособственников, кредиторов при банкротстве и других - участников гражданско-правового сообщества), а также для иных лиц, если это установлено законом или вытекает из существа отношений.
Таким образом, решение собрания может быть принято любыми участниками гражданско-правового сообщества, к числу которых, безусловно, могут быть причислены и садоводы и огородники, являющиеся правообладателями земельных участков, не создавшими юридическое лицо.
Так, в частности, В.В. Кулаков указывает, что в ст. 181.1 ГК РФ закреплен новый вид объединений субъектов - гражданско-правовое сообщество. К сожалению, четкого понимания, что этот коллектив собой представляет, нет, очевидно только, что в их основе лежат общие правовые цели (цели деятельности юридического лица, цели максимального удовлетворения требований банкротящегося должника, цели более эффективного использования общего имущества). Однако факт того, что его участниками признаются не только участники юридического лица, но и сособственники, кредиторы при банкротстве, подтверждает, что в основе всех этих объединений лежат общие законы, требующие теоретического объяснения, учет которых будет способствовать формированию эффективного законодательства <1>.
--------------------------------
<1> Кулаков В.В. О множественных субъектах в гражданском праве. Пятый Пермский конгресс ученых - юристов (г. Пермь, 24 - 25 октября 2014 г.): Избранные материалы / Г.В. Абшилава, В.В. Акинфиева, А.Б. Афанасьев и др.; Отв. ред. В.Г. Голубцов, О.А. Кузнецова. М.: Статут, 2015. Режим доступа: СПС "КонсультантПлюс".
Он же отмечает, что множественные субъекты возникают при объединении лиц, обладающих одной вещью, при активной или пассивной множественности в обязательстве, при соавторстве. Эти отношения на первый взгляд разные по природе, однако их объединяет необходимость координации своей деятельности по поводу предмета, их объединяющего (вещи, предмета исполнения, произведения и т.д.). Такая деятельность, соответственно, становится совместной. Либо на ее необходимость прямо указывает законодатель, либо это очевидно следует из существа отношений <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
В литературе <1> также высказывается мнение о том, что, поскольку перечень участников гражданско-правового сообщества не является исчерпывающим, к ним можно отнести и родительские собрания, собрания сособственников, наследников, членов гаражного кооператива, соседей-дачников и т.д.
--------------------------------
<1> Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 6 - 12 / Д.Х. Валеев, А.В. Габов, М.Н. Илюшина и др.; Под ред. Л.В. Санниковой. М.: Статут, 2014. Режим доступа: СПС "КонсультантПлюс".
Безусловно, этот правовой подход (в случае если он действительно будет востребован со стороны самого садоводческого и огороднического движения) потребует дальнейшего развития на законодательном уровне.
В связи с этим обратимся к словам В.В. Витрянского, который высказывает мнение о том, что нормы гл. 9.1 ГК РФ рассчитаны на все случаи, когда закон связывает с принятием решения собрания (определенного гражданско-правового сообщества) наступление гражданско-правовых последствий, в том числе и на ситуации, когда законодательство, регулирующее соответствующие правоотношения, вовсе не содержит правил о порядке принятия и оспаривания таких решений. Более того, речь может идти и о тех решениях гражданских сообществ, которые ныне в законодательстве не упоминаются, но могут появиться в будущем. При этом будет значительно облегчена и задача законодателя, который сможет ограничиться лишь определением особенностей регулирования решений собраний, имея в виду, что в остальном они будут регламентироваться общими нормами о решениях собраний, предусмотренными гл. 9.1 ГК РФ <1>.
--------------------------------
<1> Витрянский В.В. Реформа российского гражданского законодательства: промежуточные итоги. М.: Статут, 2016. Режим доступа: СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, предложенный гражданским законодательством механизм решения коллективных задач посредством принятия решений общими собраниями садоводов и огородников, не выразивших желания создавать юридическое лицо, также вполне может быть востребован как один из альтернативных способов управления коллективными садами и огородами, однако скорее только в перспективе.
Вместе с тем задолго до появления вышеуказанных положений в ГК РФ и принятия комментируемого Закона О.Н. Афанасьев писал: "Существует и еще одна очень интересная форма осуществления садоводческой, огородной или дачной деятельности, которая официально уже сегодня освобождает от необходимости платить многие налоги и сборы во внебюджетные фонды. Эта форма называется коллектив. Коллектив садоводов, коллектив огородников, коллектив дачников. Коллектив - это совокупность физических лиц, то есть людей. Коллектив не имеет прав юридического лица, а вместе с этим он не имеет и соответствующих обязанностей, в том числе и по уплате тех налогов и сборов, которыми обложены юридические лица. В этом и заключается главная ценность этой, условно говоря, четвертой формы" <1>.
--------------------------------
<1> Афанасьев О.Н. Садовод и закон. Практический комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". 4-е изд., перераб. и доп. М.: Ось-89, 2004. С. 20.
В сравнении с положениями Закона N 66-ФЗ изменился субъект, которому должен быть предоставлен земельный участок, относящийся к имуществу общего пользования. Так, до 1 января 2019 г. и Закон N 66-ФЗ, и ЗК РФ указывали на то, что земельный участок, относящийся к имуществу общего пользования, подлежит предоставлению садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению как юридическому лицу. Часть 4 комментируемой статьи указывает на то, что с 1 января 2019 г. такой земельный участок подлежит предоставлению в общую долевую собственность собственников садовых или огородных земельных участков.
В связи с этим отметим несколько важных моментов.
Во-первых, в случае если садовые или огородные земельные участки принадлежат гражданам на иных правах, чем право собственности, предоставить земельный участок общего назначения (соответствующую долю) таким гражданам нельзя. Во-вторых, при предоставлении земельного участка заранее необходимо определить размер доли каждого собственника садового или огородного земельного участка в праве собственности на общий участок. В-третьих, закон освобождает каждого собственника садового или огородного участка подписывать заявление о предоставлении земельного участка общего назначения в общую долевую собственность.
В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 17 Закона N 217-ФЗ принятие решения о приобретении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, о совершении необходимых действий для приобретения указанных земельных участков относится к исключительной компетенции общего собрания членов товарищества. Для принятия такого решения необходимо две трети голосов от общего числа присутствующих на общем собрании членов товарищества (ч. 2 ст. 17 комментируемого Закона). Таким образом, представляется, что в решении общего собрания членов товарищества о приобретении земельного участка общего назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, помимо собственно самого волеизъявления о приобретении участка, необходимо указать:
1) размер доли каждого собственника садового или огородного участка в праве собственности на земельный участок общего назначения;
2) лицо, уполномоченное на подачу в орган государственной власти или орган местного самоуправления заявления о предоставлении земельного участка;
3) перечень действий, которые надлежит совершить для завершения процедуры приобретения права общей долевой собственности на земельный участок общего назначения.
Обратим внимание также, что комментируемый Закон подтвердил легитимность ранее возникших в рамках положений Закона N 66-ФЗ прав на имущество общего пользования. Напомним, что в соответствии со ст. 4 Закона N 66-ФЗ допускалось нахождение общего имущества в собственности садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения как юридического лица, за исключением имущества товариществ, которое было создано на целевые взносы его членов. Такое имущество находилось в совместной собственности таких членов некоммерческих товариществ садоводов, огородников и дачников. Вместе с тем согласно ч. 15 ст. 54 Закона N 217-ФЗ вопрос о безвозмездной передаче имущества общего пользования садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества, являющегося недвижимым имуществом, принадлежащим товариществу на праве собственности, в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, должен быть вынесен на рассмотрение общего собрания членов садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества не позднее 1 января 2024 г.
Не секрет, что важность общего имущества порождает не только необходимость детального регулирования правоотношений, складывающихся вокруг его использования, но и многочисленные конфликты, следствием которых является в том числе возникновение физических препятствий для отдельных садоводов и огородников к доступу на свои участки. Это проявляется на практике в виде шлагбаумов, контрольно-пропускных пунктов, организованной охраны и т.д. В частности, существование таких конфликтов явилось причиной внесения на рассмотрение Государственной Думы нескольких законопроектов, предусматривающих разрешение подобных ситуаций посредством применения института публичного сервитута <1>.
--------------------------------
<1> См.: проект Федерального закона N 1020392-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации" (в части совершенствования порядка установления публичных сервитутов) / http://sozd.parlament.gov.ru/bill/1020392-6; проект Федерального закона N 864849-6 "О внесении изменений в статью 23 Земельного кодекса Российской Федерации" (в части особенностей установления публичного сервитута в отношении земельных участков общего пользования) / http://sozd.parlament.gov.ru/bill/864849-6.
Комментируемый Закон закрепил два важнейших принципа для разрешения спорных ситуаций по использованию земельных участков общего назначения. Первый из них - это возможность для садоводов и огородников использовать такие участки для прохода и проезда к своим садовым и огородным участкам свободно и без взимания платы. Второй - невозможность как-либо ограничить правообладателей в доступе к принадлежащим им садовым и огородным земельным участкам. Вместе с тем не следует забывать, что земельные участки общего назначения должны быть предусмотрены в качестве таковых в утвержденной применительно к территории садоводства или огородничестве документации по планировке территории.
В соответствии с ч. 14 ст. 54 Закона N 217-ФЗ имущество общего пользования ранее созданных садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан признается имуществом общего пользования садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, за исключением имущества садоводческих и огороднических потребительских кооперативов, созданных в соответствии с законодательством о сельскохозяйственной кооперации. Образованные до дня вступления в силу данного Закона земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования указанных объединений, являются земельными участками общего назначения.