Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ
Глава 5. Предоставление садовых земельных участков и огородных земельных участков, строительство объектов капитального строительства на садовых земельных участках
Статья 22. Предоставление садовых земельных участков и огородных земельных участков, земельных участков общего назначения
1. Предоставление товариществу и членам товарищества земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
2. Распределение земельных участков между членами товарищества осуществляется на основании решения общего собрания членов товарищества согласно реестру членов товарищества. Условные номера таких участков указываются в реестре членов товарищества и проекте межевания территории.
3. Садовые земельные участки и огородные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам в собственность бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Комментарий к статье 22
Комментируемый Закон в целом сохранил подход, который был сформирован в Законе N 66-ФЗ после вступления в силу положений Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (1 марта 2015 г.). Данный подход заключается в сосредоточении всех положений о порядке предоставления садоводам и огородникам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в ЗК РФ.
В связи с этим ни комментируемая статья, ни Закон N 217-ФЗ в целом не регулируют данный вопрос, ограничиваясь установлением отдельных особенностей, связанных с коллективным характером отношений в области садоводства и огородничества.
С 1 марта 2015 г. садоводы и огородники, в том числе создав некоммерческое товарищество, вправе подготовить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории (в случае если отсутствует утвержденный проект межевания территории или сформированный земельный участок) и обратиться с заявлением о предоставлении заинтересовавшего их земельного участка.
Кроме того, важно отметить, что ЗК РФ установил разные порядки предоставления земельных участков для коллективного ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества (то есть предоставления земельных участков юридическим лицам), а также напрямую закрепил возможность предоставления земельных участков для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства гражданам индивидуально.
Таким образом, исходя из норм ЗК РФ можно выделить следующие способы предоставления земельных участков:
1. Для ведения коллективного садоводства, огородничества (то есть садоводческим и огородническим некоммерческим товариществам).
В данном случае земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются первоначально в безвозмездное пользование садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам (подп. 11 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ). Договор безвозмездного пользования заключается на срок по выбору заявителя, который не должен превышать пять лет. По договору безвозмездного пользования садоводческое или огородническое некоммерческое товарищество обязано обеспечить подготовку в отношении соответствующего земельного участка проекта планировки территории и проекта межевания территории (только проекта межевания - в случае предоставления земельного участка для ведения огородничества), а также проведение кадастровых работ, необходимых для образования земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
Учитывая безвозмездный характер получения земельного участка, законодатель установил требования к обоснованности размеров таких земельных участков, при этом поставив расчет предельного размера земельного участка в зависимость от максимального размера садовых или огородных земельных участков (п. 6 и 7 ст. 39.10 ЗК РФ).
До 1 марта 2015 г. в соответствии с п. 1 ст. 33 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения садоводства, огородничества, дачного строительства, устанавливались законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время согласно п. 1 ст. 11.9 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.
Однако продолжают действовать и ранее принятые законы субъектов Российской Федерации. В связи с этим на практике может возникнуть вопрос о том, каким документом - законом субъекта Российской Федерации или градостроительным регламентом - руководствоваться при определении предельного размера земельного участка в целях его предоставления некоммерческому объединению граждан для ведения садоводства или огородничества.
Согласно ч. 20 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации" до утверждения в установленном ГрК РФ порядке правил землепользования и застройки для целей образования и предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, применяются установленные до дня вступления в силу данного Закона в соответствии со ст. 33 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков.
Таким образом, законодатель расставил приоритеты при определении размеров земельных участков в целях их предоставления - предельные размеры, установленные градостроительным регламентом, а при его отсутствии - предельные размеры, ранее установленные в соответствии со ст. 33 ЗК РФ законами субъектов Российской Федерации. При этом такие законы должны были быть приняты до 1 марта 2015 г.
Вместе с тем представляется, что при разработке правил землепользования и застройки органы местного самоуправления могут учитывать предельные размеры земельных участков, ранее установленные законами субъектов Российской Федерации для определенных целей.
Следует отметить, что в ряде случаев федеральными законами установлены размеры земельных участков, предоставляемых отдельным категориям граждан. Так, Законом Российской Федерации от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы", Федеральным законом от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" предусмотрено бесплатное предоставление в собственность земельных участков для ведения садоводства и огородничества в размерах, установленных в соответствии с Земельным кодексом РФ, но не менее чем 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности для Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы и не менее чем 0,08 га в городах и поселках городского типа и 0,25 га в сельской местности для Героев Социалистического Труда, Героев Труда Российской Федерации, полных кавалеров ордена Трудовой Славы.
Данные нормы не в полной мере согласуются с положениями ЗК РФ в части предельных размеров земельных участков и, как видится, могут быть реализованы только в случае предоставления земельных участков в индивидуальном порядке.
Образованные земельные участки предоставляются без проведения торгов в собственность за плату или в аренду на срок до сорока девяти лет членам соответствующего товарищества, а земельные участки общего назначения - бесплатно в общую собственность собственников земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества (подп. 3 п. 2 ст. 39.3, подп. 3 ст. 39.5, подп. 7 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).
При этом вид права, на котором член садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества желает приобрести садовый или огородный земельный участок, определяется самим заявителем путем соответствующего указания в заявлении о предоставлении земельного участка (подп. 5 п. 1 ст. 39.17 ЗК РФ).
Также следует отметить, что федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены отдельные категории граждан, которым земельные участки предоставляются в собственность бесплатно (подп. 7 ст. 39.5 ЗК РФ). Так, например, Законом Республики Мордовия от 12 марта 2009 г. N 23-З "О регулировании земельных отношений на территории Республики Мордовия" установлено, что земельные участки для садоводства, огородничества и дачного хозяйства предоставляются в собственность бесплатно:
1) инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, а также ветеранам боевых действий;
2) одиноким родителям, имеющим несовершеннолетних детей;
3) инвалидам и семьям, имеющим в своем составе детей-инвалидов;
4) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа по окончании пребывания в государственном (муниципальном) учреждении, у опекунов или попечителей, в приемной семье;
5) одному из родителей, супруге, не вступившей в повторный брак, военнослужащего, погибшего при исполнении обязанностей военной службы;
6) гражданам Российской Федерации, признанным в установленном порядке вынужденными переселенцами, зарегистрированным по месту жительства на территории Республики Мордовия;
7) гражданам, имеющим трех и более детей, в случаях, порядке и размерах, установленных Законом Республики Мордовия от 7 сентября 2011 г. N 50-З "О предоставлении в Республике Мордовия земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей";
8) медицинским работникам в возрасте до 35 лет, прибывшим в 2011 - 2012 гг. после окончания образовательной организации высшего образования на работу в сельский населенный пункт или переехавшим на работу в сельский населенный пункт из другого населенного пункта; прибывшим в 2013 - 2015 гг. после окончания образовательной организации высшего образования; медицинским работникам в возрасте до 45 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2015 г. на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок или переехавшим на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок из другого населенного пункта; фельдшерам фельдшерско-акушерских пунктов, принятым на работу в государственные бюджетные учреждения здравоохранения Республики Мордовия в 2014 - 2015 гг. и заключившим с уполномоченным исполнительным органом договор, предусмотренный п. 3 ч. 12.2 ст. 51 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации";
9) лицам, награжденным государственной наградой Республики Мордовия - орденом Славы I степени;
10) Почетным гражданам Республики Мордовия;
11) тренерам, подготовившим чемпионов Олимпийских игр, постоянно проживающим на территории Республики Мордовия не менее трех лет.
Одним из документов, необходимых для предоставления земельных участков членам товарищества, является решение общего собрания членов о распределении образованных или образуемых земельных участков между его членами с указанием условных номеров земельных участков согласно проекту межевания территории.
2. Для ведения садоводства по заявлению отдельного гражданина.
В этом случае предоставление земельного участка осуществляется в порядке, установленном ст. 39.18 ЗК РФ, предусматривающей размещение и опубликование уполномоченным органом извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей. Если по истечении тридцати дней со дня опубликования указанного извещения заявления иных граждан о намерении участвовать в аукционе не поступили, осуществляется предоставление земельного участка без торгов в собственность за плату или в аренду на срок по выбору заявителя, но не более чем на сорок девять лет. При поступлении заявлений иных граждан о намерении участвовать в аукционе предоставление земельного участка осуществляется по результатам аукциона. При этом участником такого аукциона могут быть только граждане (п. 10 ст. 39.11 ЗК РФ).
Указанный порядок не применяется в случае предоставления земельного участка для ведения садоводства лицам, в отношении которых федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации предусмотрено право на приобретение земельных участков для указанных целей в первоочередном или внеочередном порядке (п. 8 ст. 39.14 ЗК РФ). В этом случае осуществляется предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов по заявлению заинтересованного лица в порядке, предусмотренном ст. 39.14 - 39.17 ЗК РФ. Арендная плата в таком случае определяется в размере не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка (подп. 3 п. 5 ст. 39.7 ЗК РФ).
Не применяется порядок, установленный ст. 39.18 ЗК РФ, исходя из его правовой природы, также если согласно федеральным законам, законам субъектов РФ для отдельных категорий граждан предусмотрено предоставление земельных участков для указанных целей в собственность бесплатно. В этом случае предоставление земельных участков осуществляется в соответствии со ст. 39.19 ЗК РФ в порядке, установленном законами субъектов РФ, а при их отсутствии - ст. 39.14 - 39.17 ЗК РФ (ч. 19 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ).
В правоприменительной практике выявлены случаи, в том числе применительно к предоставлению садовых земельных участков, когда один гражданин в рамках положений ст. 39.18 ЗК РФ после опубликования сообщений о предоставлении земельных участков подает заявления для инициирования аукционов абсолютно по всем земельным участкам, предлагаемым к предоставлению на территории муниципального образования. С одной стороны, органы государственной власти и органы местного самоуправления при соблюдении такими гражданами правил подачи заявок на участие в аукционах не вправе отказать им в таком участии. С другой стороны, обратим внимание на Определение ВС РФ от 28 декабря 2016 г. N 32-КГ16-26, в рамках которого судом сделан вывод, что действия подобных лиц следует оценивать на предмет добросовестности их поведения. При этом суд отметил, что, если будет установлено недобросовестное поведение одной из сторон, суд в зависимости от обстоятельств дела и с учетом характера и последствий такого поведения отказывает в защите принадлежащего ей права полностью или частично, а также применяет иные меры, обеспечивающие защиту интересов добросовестной стороны или третьих лиц от недобросовестного поведения другой стороны (п. 2 ст. 10 ГК РФ).
3. Для ведения огородничества по заявлению отдельного гражданина.
В соответствии с подп. 19 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ в этом случае без проведения торгов заключается договор аренды земельного участка на срок до трех лет. Гражданин вправе заключить новый договор аренды такого земельного участка для ведения огородничества, подав соответствующее заявление до дня истечения срока действия договора аренды такого земельного участка.
В настоящее время возможность выкупа такого земельного участка напрямую ЗК РФ не предусмотрена, за исключением выкупа таких земельных участков на аукционе (ст. 39.11, 39.12 ЗК РФ). Такое право предлагалось предоставить огородникам положениями проекта Федерального закона N 1103583-6 "О внесении изменения в статью 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации" (в части расширения оснований для выкупа гражданами земельных участков без проведения торгов), до настоящего времени находящегося на рассмотрении Государственной Думы <1>. Вместе с тем существует и иная позиция о том, что на огородников распространяется право выкупа земельных участков, предусмотренное подп. 9 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ, что отражено в отзыве Правительства Российской Федерации на указанный законопроект <2>.
--------------------------------
<1> См.: официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации http://sozd.parliament.gov.ru/bill/1103583-6.
<2> Там же.