Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд.
2. Настоящий Федеральный закон определяет особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства и огородничества в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Комментарий к статье 1
Из предмета правового регулирования комментируемого Закона следует, что данный Закон регулирует правоотношения, складывающиеся в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества именно для собственных нужд.
Такая конкретизация ("для собственных нужд") неслучайна, поскольку в настоящее время термин "садоводство" является настолько многоаспектным, что законодатель не мог проигнорировать необходимость четко обозначить предмет его правового регулирования.
Так, в частности, С.А. Липски предлагал вместо понятия "садоводство" для целей правового регулирования деятельности садоводческих некоммерческих объединений граждан использовать термин "садоводчество", поскольку садоводство все чаще признается специалистами отраслью растениеводства <1>. Нельзя забывать, что термин "садовод" в настоящее время рассматривается еще и как профессия <2>.
--------------------------------
<1> Липски С.А. О перспективах законодательства, регулирующего деятельность садоводческих объединений // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. N 12(131). С. 23.
<2> См., например: Приказы Министерства образования и науки Российской Федерации от 20 октября 2015 г. N 1165 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 35.03.05 Садоводство (уровень бакалавриата)" и от 23 сентября 2015 г. N 1049 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 35.04.05 Садоводство (уровень магистратуры)"; Приказы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 8 сентября 2014 г. N 627н "Об утверждении профессионального стандарта "Специалист в области декоративного садоводства" и от 4 августа 2014 г. N 527н "Об утверждении профессионального стандарта "Садовод".
Кроме того, в соответствии с п. 7 ст. 4 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (далее - Закон N 193-ФЗ) до 1 января 2019 г. садоводческие и огороднические потребительские кооперативы будут продолжать относиться к системе сельскохозяйственной кооперации и могут создаваться для оказания комплекса услуг по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства, что исключается только в связи с вступлением в силу комментируемого Закона. На существование различных значений понятия "садоводство" указывает и Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540, в соответствии с которым:
- вид разрешенного использования земельного участка "садоводство" (код 1.5) предусматривает осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур;
- вид разрешенного использования "ведение садоводства" (код 13.2) предусматривает осуществление деятельности, связанной с выращиванием плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля; размещение садового дома, предназначенного для отдыха и не подлежащего разделу на квартиры; размещение хозяйственных строений и сооружений.
Таким образом, обозначив предмет правового регулирования, законодатель дал ответ на вопрос о том, о чем именно новый Закон. Новый Закон не затрагивает вопросы, связанные с осуществлением так называемого промышленного садоводства как отрасли растениеводства, его положения регулируют правоотношения, складывающиеся между гражданами, являющимися правообладателями садовых и огородных земельных участков, используемых ими для отдыха, выращивания сельскохозяйственной продукции для собственных нужд, а также для размещения объектов недвижимости, которые предусмотрены правовым режимом таких земельных участков.
Кроме того, мы видим, что в сравнении с ранее действовавшим Законом N 66-ФЗ из предмета регулирования нового Закона не следует, что он посвящен правоотношениям в сфере дачного хозяйства.
Действительно, важнейшим шагом в развитии законодательства Российской Федерации является отказ от терминов "дачный участок", "дачное строительство" и "дачное хозяйство" и в целом от такого социального и правового явления, как дача, которое имеет глубокие исторические корни <1>. Комментируемый Закон предусматривает признание ранее существовавших дачных участков садовыми участками (ч. 7 ст. 54).
--------------------------------
<1> См., например: Ефимова Е.И. Виды разрешенного использования земельных участков "для ведения садоводства" и "для дачного строительства" (к истории вопроса) // Экологическое право. 2012. N 4. С. 10 - 13; Чикильдина А.Ю. Историко-правовые аспекты становления садоводчества, огородничества, дачного строительства в России // Журнал российского права. 2009. N 4. Режим доступа: СПС "КонсультантПлюс".
Сохранение существования в законодательстве дач и дачных участков на современном этапе потребовало бы от законодателя необходимости поиска новых признаков, которые указывали бы на уникальные черты, отличающие их от садов, садовых участков или индивидуальных жилых домов и земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства. Также нужно напомнить, что специалисты уже достаточно давно замечали, что правовой режим садовых и дачных земельных участков становится все более сходным и ставили под сомнение обоснованность существования двух разных правовых режимов <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Лебедева Н.Н. Земельные участки для садоводства, огородничества и ведения дачного хозяйства: оправданно ли сохранение различных правовых режимов? // Законодательство и экономика. 2005. N 11.
Существовало и другое мнение, сформировавшееся в самом начале действия Закона N 66-ФЗ, о том, что садовые и дачные земельные участки имеют очень серьезные различия, заключающиеся в том, что они имеют разное главное и вспомогательное целевое назначение. Так, Н.И. Калининым указывалось, что главное целевое назначение садового участка - это выращивание сельскохозяйственных культур, а вспомогательное - отдых с правом возведения жилого строения и хозяйственных строений. В свою очередь, главным целевым назначением дачного участка является строительство жилого дома либо хозяйственного или жилого строения, а вспомогательное - выращивание сельскохозяйственных культур <1>.
--------------------------------
<1> Калинин Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". М.: Дружба народов, 1999. С. 4.
Вместе с тем представляется, что все-таки правоприменительная практика показала отсутствие глобальных различий между правовыми режимами садовых и дачных участков в случае, если к ним применяются единые требования документации по планировке территории и документов градостроительного зонирования. Решающую роль в этом сыграло знаменитое Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. N 7-П, в котором содержался вывод об идентичности правовых режимов земельных участков, предоставляемых для ведения садоводства и для ведения дачного хозяйства, на которых фактически возведены индивидуальные жилые дома.
Таким образом, данный шаг стал возможным в ситуации, когда законодатель оказался лишен каких-либо юридических инструментов, способных оставить актуальным утверждение об уникальности и неповторимости такого явления, как "дача" и "дачное хозяйство". Вместе с тем совершенно точно можно сказать, что из оборота русской речи вряд ли когда-нибудь уйдут такие выражения, как "дачник" или "поехать на дачу".
Вернувшись к положениям Закона N 66-ФЗ, вспомним, что его наименование указывало на то, что он обозначал предметом своего регулирования именно вопросы, связанные с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан, то есть, исходя из наименования, это был закон о юридических лицах. В то же время в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона 66-ФЗ он использовал нормы других отраслей права, комплексно регулировал отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и устанавливал правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, в том числе особенности их гражданско-правового положения (п. 4 ст. 49 ГК РФ).
Таким образом, сами нормы Закона N 66-ФЗ, определяя предмет его регулирования, указывали на то, что данный предмет гораздо шире, чем он обозначен в наименовании Закона, поскольку прежде всего Законом были урегулированы отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и только во вторую очередь - правовое положение объединений садоводов, огородников и дачников как юридических лиц.
Это подтверждалось, в частности, и иными нормами Закона N 66-ФЗ. Так, к примеру, понятия садовых, огородных и дачных земельных участков, приведенные в ст. 1 Закона N 66-ФЗ, являлись универсальными и применялись независимо от того, расположен ли соответствующий земельный участок в границах садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан либо он предоставлен гражданину, не являющемуся членом какого-либо объединения. В отдельных нормах Закон N 66-ФЗ упоминал садоводов, огородников и дачников совместно с их некоммерческими объединениями - к примеру, говоря в ст. 35 о формах поддержки садоводов, огородников и дачников, а также их объединений.
Некоторые положения Закона N 66-ФЗ были посвящены исключительно садоводам, огородникам и дачникам, не упоминая их членство в некоммерческих товариществах, кооперативах и партнерствах. Так, например, в соответствии со ст. 47 Закона N 66-ФЗ садовод, огородник или дачник мог быть лишен прав собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования либо аренды земельного участка за умышленные или систематические нарушения, предусмотренные земельным законодательством.
Таким образом, Закон N 66-ФЗ, несмотря на его наименование, также далеко не ограничивался регулированием вопросов, связанных с правовым положением садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, а затрагивал, помимо этого, и те сферы правового регулирования, которые имели отношение в целом к ведению гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства как вида землепользования, хотя трудно сказать, чтобы это было сделано на комплексной и системной основе.
В связи с этим следует признать, что новый Закон в части соотношения его наименования, предмета регулирования и содержания является более сбалансированным в сравнении с Законом N 66-ФЗ.
Итак, предмет регулирования нового Закона указывает на следующие его главные особенности:
1) это закон о гражданах, их земельных участках и принципах существования садоводческого и огороднического гражданско-правового сообщества на определенной территории, при этом он посвящен не только юридическим лицам;
2) это не закон о промышленном садоводстве и огородничестве, растениеводстве и сельском хозяйстве в целом;
3) это закон, завершивший (или, возможно, приостановивший) историческое развитие законодательства о дачах в нашей стране.
Часть 2 комментируемой статьи указывает на то, что Закон не только регулирует вопросы, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, но и определяет особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для указанных целей.
Это соответствует п. 4 ст. 49 ГК РФ, согласно которому гражданско-правовое положение юридических лиц и порядок их участия в гражданском обороте регулируются ГК РФ. Особенности гражданско-правового положения юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, определяются ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.
Такие в большей степени теоретические понятия, как "правовое положение" и "особенности гражданско-правового положения", не раскрываются ни в ГК РФ, ни в комментируемом Законе.
В частности, следует отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, в том числе и юридических лиц. Особенности гражданско-правового положения юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, определяются ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.
Таким образом, применительно к юридическим лицам ГК РФ использует два термина: "правовое положение" и "гражданско-правовое положение". При этом необходимо учитывать, что эти понятия применяются к различным юридическим лицам, в том числе коммерческим и некоммерческим организациям.
Так, в отношении Центрального банка Российской Федерации, кредитных организаций, страховых организаций, клиринговых организаций, специализированных финансовых обществ, специализированных обществ проектного финансирования, профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, иных некредитных финансовых организаций, акционерных обществ работников (народных предприятий), хозяйственных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ, унитарных предприятий, ассоциаций (союзов), адвокатских палат, государственных и муниципальных учреждений, автономных некоммерческих организаций в ГК РФ применяется термин "правовое положение". Однако применительно к религиозным организациям, политическим партиям применяется термин "гражданско-правовое положение".
В отношении же жилищных и жилищно-строительных кооперативов данные термины употребляются совместно (ч. 1.1 ст. 110 ЖК РФ).
Дать какое-либо объяснение такому законодательному подходу в рамках настоящего комментария не представляется возможным. Вместе с тем исходя из содержания п. 4 ст. 49 ГК РФ представляется, что общие положения ГК РФ о юридических лицах и являются нормами, определяющими их правовое положение. В свою очередь, другие федеральные законы, более подробно в сравнении с ГК РФ регулирующие порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации юридических лиц, их отдельных типов и видов, являются "другими законами, регулирующими особенности гражданско-правового положения".
Таким образом, анализируя структуру комментируемого Закона, можно сказать, что его ст. 4 и 7 - 20 и определяют особенности гражданско-правового положения садоводческих и огороднических товариществ.
Здесь следует обратить внимание на отличие от ст. 2 Закона N 66-ФЗ, которая говорила о том, что данный Закон одновременно устанавливал правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан и особенности их гражданско-правового положения. Как мы видим, новый Закон ограничился только особенностями и не определяет само правовое положение некоммерческих организаций садоводов и огородников.
Коснувшись положений Закона N 66-ФЗ, также вспомним, что он был посвящен объединениям граждан, откуда и взял свое наименование. В свою очередь, в новом Законе слово "объединение" не фигурирует.
Это объясняется тем, что на первый взгляд с 1 сентября 2014 г. понятие "садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан", используемое в Законе N 66-ФЗ, перестало соотноситься с общими положениями ГК РФ, которые не предусматривают применения понятия "объединение" ни к одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций, поименованных в п. 3 ст. 50 ГК РФ.
Безусловно, и до вступления в силу новых положений ГК РФ нельзя было утверждать, что понятие "объединение" в контексте Закона N 66-ФЗ характеризовало какую-либо конкретную организационно-правовую форму юридического лица или само по себе являлось таковой. Напротив, в ст. 1 Закона N 66-ФЗ было определено, что садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан (соответственно некоммерческое товарищество, потребительский кооператив, некоммерческое партнерство) - это некоммерческая организация, учрежденная гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Таким образом, в Законе N 66-ФЗ термин "объединение" выступал неким универсальным понятием, характеризующим различные организационно-правовые формы некоммерческих организаций садоводов, огородников и дачников.
Вместе с тем необходимо учитывать, что возможность создания объединений граждан гарантируется ст. 30 Конституции РФ. Как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 25 января 2012 г. N 195-О-О, именно реализуя право на объединение, предусмотренное Конституцией РФ, граждане и создают садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения на добровольных началах.
При этом следует заметить, что ГК РФ до конца так и не смог отказаться от термина "объединение", в том числе применительно к товариществам собственников недвижимости. Так, товариществом собственников недвижимости признается добровольное объединение собственников недвижимого имущества (помещений в здании, в том числе в многоквартирном доме, или в нескольких зданиях, жилых домов, садовых домов, садовых или огородных земельных участков и т.п.), созданное ими для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом (вещами), в силу закона находящимся в их общей собственности или в общем пользовании, а также для достижения иных целей, предусмотренных законами (п. 1 ст. 123.12 ГК РФ).
Таким образом, понятие "объединение" применительно к садоводам и огородникам как до, так и после вступления в силу комментируемого Закона продолжает носить особый правовой характер, указывающий не на конкретную организационно-правовую форму некоммерческой организации, создаваемой гражданами, а подчеркивающий конституционный смысл ее создания - добровольная реализация гражданами права на объединение.